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70年代组的人和80年代组的人之间，在精英政治教养方面存在重大区别。正是较年轻的一代产生了五四运动的上层领导及中国共产党相当大的一批最老的领袖。当然，在老官僚庇护下被选进清代官僚机构的那些年纪较轻的人，不像后来成了共产党的同龄人那样激进。但是因为他们比年龄更大的人，对共和的理想有更好的理解，也承担了更大的义务，他们成了对共和国缺点的主要内部批评者。如果80年代组的人与60年代组的人一样对共和怀有矛盾心理，对他们来说，那也不是出于共和可能搞得过头的看法，而是出于觉得它的成就常常不够大。
早期共和政体的全国性政治名流的另一重要组成部分，是新行业的成员——教育家、律师、工程师、报人、现代商人和银行家。报纸、高等学校、法院、银行及其他专业化的新机构，需要经过专门训练的人员，国外教育和新式教育提供了这样的人员（见第11卷第10章）。为使新兴的行业能自行调节，晚清的改革要求成立行业协会（法团），如商会、律师协会、银行家协会等，从而推动现代趋势。因为行业协会承担着半政府的职能，所以这些行业的人逐渐被看作对公众事业有合法发言权的名流的一部分。他们与全国政府之间正式或非正式的合作关系，与一贯由绅士享有的合作关系相似。就20世纪中国的中央政府而言，他们的确在某种程度上逐步取代了拥有土地的名流，成为新成员的来源及“舆论”根源。当突然发迹的拥有土地的名流和军事名流，在地方一级与旧绅士竞争时，专业人员已在国家一级成功地树立了自己的地位。但是新出现的城市中产阶级中不那么富有、也没受过那么好教育的那些阶层——小商人、工匠、学生、职员——则被排除在正统社会的名流概念之外。
在新的专业人员中，职业政治家起了特别突出的作用。从1900年起，东京的中国学生团体证明是产生大批新手的场所。学生们在这里阅读关于民族主义和革命的文章，结识当时的党人和革命者。有些人愿意放弃官僚生涯，仿效这些政治活动的新典范。他们在梁启超宣传、鼓动在清廷之下制定宪法的道路与孙逸仙为建立共和国的革命而成立秘密组织的计划之间作出选择。
1909年省议会的召开及1910年全国议会的召开，为许多政治家在这一体制中求得他们的前途提供了机会。典型的晚清省议员，年轻（平均年龄41岁），富有，出身绅士阶层，1/3的人在中国或海外接受过现代教育。①尽管这些议会与民国的议会一样，包括官僚、专业人员、商人、地主，等等，但职业政治家占优势，调子由他们定。
职业政治家未曾在官僚机构中服务这一事实，使他们在早期共和政治活动中有被长期贬抑在外围地位的趋势。官僚和前官僚，通常是军人，占据了民国的最高职务。上述意义的职业政治家中，很少有人担任过内阁阁员，没人当过总统（除孙逸仙曾短期担任过此职）。在议会会期之间，政治家们不得不充当主要官僚派系的中间人、掮客和盟友。只有在议会开会并且有可能为扩大议会权力而进行斗争时，他们才处于舞台中心。
宪政符合前官僚及专业人员的利益，因为它给他们合法的政治职务，而又不使政治舞台向低于他们的集团开放。但除此以外，宪政在世纪交迭之际及进入20年代以后，对许多中国人也具有启迪思维的意义。首先，西方专家的自信给他们留下了印象。为中国政府当了几年宪法顾问的约翰斯·霍普金斯大学政治学教授韦罗璧写道：“折磨中国人的政治动乱……主要不是由于普遍缺乏维护自治或政治监督的代议制方案的能力，更多的是因为他们一直试图在基本上不完善的宪法下管理他们自己”。①这种看法具有20世纪20年代西方政治学的特色，它落在了肥沃的中国知识分子的土壤上。西方的声望和自信、中国某些集团想通过向西方国家看齐以取得国际社会承认的愿望，以及立宪政权在成为世界强国方面的显著成就，这些仅仅是仿效西方的较明显的动机。科学主义也是中国思潮中的一种时尚——对现代科学的机械论的说法能解决人类问题的功效的信心。正如“科学”马克思主义在西方及中国的吸引力部分地在于它所宣称的与科学征服自然的能力的联系，现代“政治学”也自称具有同样的第二手超凡魅力。就像几年后的马克思主义一样，立宪主义似乎通过科学地设计的民主，而把陈独秀所说的德先生（民主）与赛先生（科学）联系起来了。
更根本的是，对宪法的信念与中国对意识在行动过程中的支配作用的根深蒂固的信念是一致的。孔子曾经主张，想统一帝国天下的统治者必先“诚其意”，明代有影响的新儒学家王阳明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”孙逸仙则简明扼要地说：“能知必能行。”②也就是说，如果对如何干一件事情有了坚定的意识，实际干这件事情就相对地没问题了。相应地，如果干错了一件事，解决的方法是纠正干事人有意识的思想。将宪法条款看成国民有意识的思想所“知”的东西，立宪共和国就没有不成功的道理。如果共和失败了，原因不是对其原则的掌握和支持不够，就是宪法文件本身有缺陷。
如果坚守这种“唯意志论”传统有助于使宪政似乎有理，那么预期它对国家富强会有贡献便使它无疑具有吸引力。在中国人眼中，宪法的作用是将个人利益与国家利益联系在一起，从而激发人民为国家的目标作出更大的努力，发挥更大的创造性。许多中国思想家认为，旧中国的麻烦在于人民的被动性与狭隘的自私性。相反，在现代社会中，由于人民是统治者，他们将全心全意地献身于国家。“万其目，一其视；万其耳，一其听；万其手，万其足，一其心；万其心，一其力；万其力，一其事，其位望之差别也万，其执业之差别也万。……心相构，力相摩，点相切，线相交，是之谓万其途，一其归，是之谓国”。①这种作为供能器的宪法的主旨，在保罗·科文的意译文字中，与孟子的概念联系在一起：“得道者多助”、“仁者无敌”。②宪政可以被看作这样的“道”。它可能获得的大众的支持将是中国富强的关键。
① 关于支持以下主张的例证，见内森《北京1918至1923年的政治斗争》，第13页。
① 汪一驹：《中国知识分子和西方，1872—1949年》，第147页。
① 张朋园：《清季咨议局议员的选举及其出身之分析》，《思与言》，5。6（1968年3月），第1439—1442页。
① 韦罗璧：《中国的立宪政府：现状与展望》，第33页。
② 孔子语引自内森：《北京1918—1923年的政治斗争》第21页。王阳明语引自戴维·S。尼维森：《王阳明以来中国思想中的“知”与“行”问题》，载芮沃寿编：《中国思想研究》，孙逸仙语引自邓嗣禹与费正清编：《中国对西方的反应：1839—1923年文献概览》，第264页。
① 梁启超语，引自张灏：《梁启超和中国知识分子的转变，1890—1907年》，第100页。
② 科文：《王韬对变化中的世界的看法》，载费惟恺、罗兹·墨菲、芮玛丽编：《近代中国史入门》，第160页。
北京政府
在1916—1928年时期的大部分时间内，北京政府在1912年临时约法的基础上进行工作。虽然临时约法的缔造者打算把主要权力给予内阁，但它含混不清，足以助长总统、总理和议会之间的不断争执。
总统由国会选举，任期5年，有象征性的职责，有可能具有国家元首的声望；他的品格和派系的支持决定他能否将象征性的职责转变成实际的权力。内阁应该“协助”总统，管理各部，副署总统的命令和法规，在国会中回答质询。内阁通常由各派系分得职务的人组成，实际上很少发挥决策机构的作用。尽管总理缺乏专门规定的宪法权力，但是通过他在挑选内阁并引导国会批准内阁方面的作用，通过他自己一派的人控制一些要害部门，如陆军、财政、交通和内务等部，他有时能够控制政府。最后，国会由众、参两院组成，议员任期分别为3年和6年，它不仅有权选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算、条约和宣战，有权质询和弹劾。由于经常性的派系倾轧，以及在中国政府中起相对陌生的作用，国会除了默从或阻挠，很少有能力做更多的事情。表37列出了民国初期的国会及其他国家级立法机构。
在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几届立法机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期中提出的许多问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的政治参与与有限的政治参与（见第4章）。在1913—1914年的会期中，花费了大量的时间准备宪法草案，在1916—1917年的会期中，这一工作又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）国会于1922年再度召开，它产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作努力。1927—1928年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，名为《中华民国军政府组织令》。
表37 民国初期国家级的立法组织
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486—487；内森：《北京1928至1923年的政治斗争》，第183页。
在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到1923年，即使不是更晚，许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与腐败时，还吐露出对宪法秩序最终成功的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶持派系的盟友或追随者，可能的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目标通常是取得正式的委任（如一省省长），以使自己对地方的统治合法化。
北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外国列强坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到1928年。列强一般都坚持通过中央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范围。铁路及条约口岸机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要北京的认可，因为它常涉及外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市提供了某种实际保护：1901年的《辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外国军事干涉，尽管在这一时期未行使这一特权。
北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为抵押从国外借款，如1917—1918年1。4亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款——从1913年到1926年发行27种债券，筹款6。31亿——部分借款以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有列强参加，从而避免了军阀的干预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除了主要的外国贷款和发行的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、几个特殊的部承担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变得越来越难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱有希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。
借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统治者结盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、警察和官吏罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段时期的大部分时间里，一些部的工作相当有成效。
在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学人数也增加了。①司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，但享有正直的声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察保持了极高的专业水准，以致北京在1928年曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”。②尽管军阀企图干�