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尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们需要透过这些表面现象对官僚政治进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意的政治环境中，官僚机构的固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下来的。
北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也许是外交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界性的外交家——像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，从而废除了它们的治外法权，终止了向它们支付庚子赔款，还赢得了暂停向协约国支付庚子赔款的5年期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，宣战还是给了它以战胜国的身份参加1919年巴黎和会的荣誉。凡尔赛和约将德国在山东的权利交给了日本，使中国人深感失望，但中国外交官已在国际舆论的法庭上赢了分。在1921—1922年的华盛顿会议上，日本被迫同意撤出山东。此外，英国同意归还威海卫，九个强国宣布将尊重中国主权；关税提高至5％，还订立了关税最终自主和废除治外法权的条款。中国在1924年的中苏协定中得到的更多：俄国放弃治外法权、在天津及汉口的租界和庚子赔款。甚至在1926年北京政府濒临崩溃之际，外交部还说服列强派代表参加一次关税会议。这次会议毫无成果地解散了，但详尽阐述中国立场的文件构成了南京政府1928年成功地宣布拥有关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难的谈判尚有待研究，但导致1924年中苏协定的谈判是个例外：研究这次事件的专家的结论是，外交部“有着比大多数人所了解的更大的权力和独立性、更大的连续性、更好的人才、更明确的政策和民族感更强的动机”。①① 伍德海编：《中华年鉴，1926—1928年》，第407—410页；关于司法部，见第753—768页；关于交通部，见第269—385页。
② 《纽约时报》，1928年12月30日，引自戴维·斯特兰德：《20世纪20年代的北京：政治秩序与公众的抗议》（哥伦比亚大学博士论文，1979年），第43页。
① 梁肇庭：《中苏外交关系，1917—1926年》。
现代银行的政治作用
民国初期直至20年代，北京政治活动的一个越来越重要的特点，是条约口岸的现代中国银行卷入政治。在中国的金融界中，这些银行遭到外国银行在条约口岸的分行及钱庄的夹击。这两种类型的机构比中国的现代银行有更大的财力。27家外国银行及其在中国的分行，掌握着3或4倍于119家（或更多）中国银行的资本。它们实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。它们得到中外商人同样的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄牢牢地占据着国内货币汇兑、证券投机和短期贷款的市场。单个钱庄规模不大，但它们的资本总额大于现代银行，并且由于有固定的业务渠道，它们比现代银行有更好的变现能力。实际上，钱庄是现代银行的短期资金的来源。
现代银行在民国初期财力不足。根据现有资料，119家现代银行总计拥有3。5亿元核准资本，能筹措到的实缴资本仅1。5亿。①由于缺乏公众信任，它们不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）、以高息向钱庄借款、以高息接受储蓄存款的手段，吸收它们极为短缺的流动资金。于是，为了偿付高息存、贷款，为了支撑币值，银行被迫寻求高利润的，因而是投机的投资机会。政府公债和国库券是这种投资的重要部分。
随着其他财源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。1915年下半年袁世凯称帝时，一些省份的反应是宣布脱离北京而独立，国内税款收入急剧下降。1918年，日本新组成的原敬内阁抛弃了前任内阁向中国提供大量担保条件少的贷款政策。1920年，由外国银行家组成的国际财团，成了实际上延长对中国政府的财政抵制的手段（见第2章）。作为这些事态发展的结果，国内信贷对连续几任极少成功希望的财政总长的筹款活动，越来越重要。但是，从1919年发行八年公债开始，银行家们对政府证券的热情减退了。政府负债累累，已经没有可以保证新公债的可靠收入，政局变幻莫测。银行家能够为小笔预付现金而向政府强提苛刻条件。政府在上海出售剩余的第一年公债的价格是每100元面值21。50元，未售出的七年公债按每100元54元出售。银行对政府的大批短期贷款月息为16—25％，以未售公债面值的20％作为担保。从1912年到1924年，共向银行售出价值46740062元、偿还期为1年或2年的国库券，价格仅为面值的40％，在政府偿还它们时，给银行的资本报酬率相当可观。
于是，现代银行就成了政府债券的主要持有者。这些债券常以银行自己的钞票按面值的一定比率购买，但它们可能永远也兑现不了，它们的价值可能会一直跌下去。另一方面，一些消息，如公债又有了新的担保、要为兑现部分公债举行一次抽签、或要任命一位新财政总长，会使市价上扬。公债的市场价格如此剧烈地涨落，可以证明它们是有利可图的投资。然而，要在投机中成功，就有必要预测甚至影响市场的活动。这需要与政治密切联系。
总行设在北京和天津的现代银行，与北京政治活动的关系最密切。（上海的银行也从事政府公债的投机，但它们的业务重点是票据交易和工业投资；其他条约口岸的银行与当地政治活动的关系比对北京政治活动的关系更密切。）典型的北京或天津银行的董事会是精心组成的，其核心是一些与各政府派系关系不错的职业银行家。此外还有一些与这个或那个政治团体关系更密切的、有银行或其他金融方面经历的人。这样平衡的目的是想使银行获得关于决定债券市价涨落的政治内幕的情报，并结识政府中能获得和保护特权的朋友，而又避免当政局变化时可能导致银行得不到保护的单一方面的政治效忠。
随着政府1919年以后越来越穷，银行及在银行业有影响力的政治派系的政治力量增强了。交通系（下面还要谈及），作为内阁命运的特别强有力的主宰者，形成了。同时，在总体上，银行坚持它们对政府的利益的能力得到了加强。全国银行公会1920年12月在上海开会，决定拒绝继续购买政府公债，除非政府“重新调整”偿付旧公债的财力。政府对此的反应，是在1921年3月3日的总统令中，将关余拨入由总税务司安格联爵士管理的称为整理公债基金的偿债基金。第一、第五、第七年的长期公债及第八、第九年的公债（后来又加上了其他债券）按面值的一部分重新作价，并兑换成两种新发行的债券，这两种债券的偿还金是由上述基金担保的。
整理公债基金的设立，对银行家是一种照顾。对债券的重新作价低于其面值，但这无关紧要，因为银行当初购买它们时就打了大折扣。现在，只等贷款偿还基金偿还这些债券，银行就能收到两倍于过去付出的款项。或者，如果它们想做债券交易，也能以高于买入的价格卖出。政府的信誉也有加强，尽管政府任何一种新债券的发行现在都必须安格联爵士应允。
① 资料见内森：《北京1918至1923年的政治斗争》，第74—90页。
派性和私人关系
北京政府在制度上表面是立宪的：立法、行政和司法的职能由法律予以区分，决策按规定程序制订。实质上则是派性的：由个人的部属组成，越过法定制度的界限而取捷径，每个派系都以一位特定的领袖为中心，由他个别吸收的对他个人忠诚的追随者组成。
在组织这种派系时，政治领袖始终注意那些能干、政治上积极而可靠的有前途的人。对可靠性的判断，在极大程度上受“关系”这种观念的影响。对大多数中国人来说，社会是由父子、君臣、夫妻、师生之类有明确义务关系的网络构成的。信任与自己有确定关系的人，比信任仅仅是相识的人要安全得多。即使关系较远，它也有助于为人们的交往带来稳定性：它区别交往双方的尊卑，并包含一方有权向对方要求或期望什么东西的可靠惯例。
当然，血亲或姻亲的关系极为重要，尽管这个亲属无政治经验，也会给他一个不是敏感职务的挂名差使。另一种重要关系是来自中国同一地点同一地区的人之间的关系。由于这个国家的语言和文化差异，远离家乡的广州人或安徽人在北京很容易抱成团。其他的效忠中心是由教育过程产生的：那些受业于同一教师的人，毕业于同一学校的人，或1905年前在同一年通过科举考试的人，他们视彼此为同学，这是一种比兄弟还亲密的关系。这些同学还对他们过去的老师和监考人负有毕生忠诚的神圣义务。与此相似，从官僚生涯中滋长出了与前同事或上司的关系。除了这类自动形成的关系之外，或作为这类关系的替代，一个人还可以通过师徒关系、保护人被保护人关系，或结拜兄弟的关系而使自己与另一人挂上钩。
以广泛的关系网为基础，杰出的政治领导人在自己周围集合成由能干、忠诚、地位优越的人组成的派系。在共和宪法规定的不熟悉的社会中，领袖们越来越多地依赖他们的派系来继续开展政治活动。
最有影响、最复杂的派系之一是段祺瑞（1865—1936年）领导的。段于1887年（应为1889年——译注）毕业于北洋武备学堂炮科，去德国深造后，成为炮队统带，兼任袁世凯训练新建陆军（见第11卷第10章）的小站炮兵学堂总办和主要授课人。由于他在小站的重要作用，新建陆军大约一半的军官，包括民国初期华北许多重要军阀，都是他的学生。段祺瑞作为安徽合肥人，与家乡这个大政治天才库有着联系，那个城市的儿女们显示出了浓厚的地方主义色彩和政治上的非凡本领。虽然段是位将军，但他的政治基础，不是军阀式的对军队的直接指挥或对土地的控制。他的影响是以资历、声望和本领，特别是以他的大批个人追随者为基础。
民国时期，段祺瑞的势力通过他的追随者，遍及政府的许多部门——参战军（后称边防军），内务、财政、交通等部，国务院秘书厅，京汉铁路，官办的龙烟铁矿公司，大理院。本文特别感兴趣的是，段祺瑞如何通过他的两位亲密伙伴王揖唐和徐树铮组织的称为安福俱乐部的国会团体，而将自己的势力打入1918—1920年的国会。王揖唐与段同为合肥人，是段的被保护人。徐树铮是段在清末提升为助手的年轻军官（安福俱乐部的介绍见后）。
民国另一主要派系是交通系。它起源于清末的邮传部（1906年设立）。由于修建或赎买铁路、扩充电报系统、组建交通银行，财源滚滚而来，该部成为具有政治、金融势力的重要机构。袁世凯的追随者担任该部及其各机构的各级职务。梁士诒（1869—1933年）是其中之一，他从1906（应为1907年——译注）到1911年占据部里也许是最重要的职务——铁路总局局长。根据美国驻华公使芮恩施稍后的描述，梁士诒“被认为是在北京仅次于袁世凯的最能干、最有影响力的人。……一个广东人，身矮体壮，长着拿破仑式的大脑袋，他很少说话，但他一旁的插话表明他总是在讨论中先行一步，这一点也通过他尖锐的提问反映出来。当直接向他提问时，他总是能对任何问题给予清楚而连贯的说明”。①梁士诒的经济势力如此强大，以致他的同代人称他为“财神”。
从1906年到1916年，梁担任过一系列政府高级职务。在此期间，他在交通官僚机构中营建了一张势力网，这一势力网在他从政府引退后仍继续存在。例如，梁的追随者叶恭绰曾任铁路总局局长、交通银行总理、交通次长（1913—1916年，1917—1918年）及交通总长（1920—1921年，1921—1922年，1924—1925年）。梁的另一追随者权量曾任吉（林）会（宁）铁路督办，主管过吉（林）—长（春）铁路，并几度出任交通次长及代总长。还有许多其他追随者。
交通系在金融界的影响是它权势的另一方面。对交通银行的控制是关键，交通银行起政府银行的作用，然而却由私人投资者控制。梁于1908年建立该行，作为邮传部管理铁路、邮政、电报和航运运营资金的机构。1914年，它被授权发行货币，并与中国银行共同管理国家财政。尽管该行在政界有势力，享有特权，但1914年后，其股票的70％为私人股东持有。梁士诒通常控制政府股份，并通过他在董事中的朋友控制大部分私人股份。除了