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，其股票的70％为私人股东持有。梁士诒通常控制政府股份，并通过他在董事中的朋友控制大部分私人股份。除了交通银行以外，梁还组建了其他几家私人银行，包括中国最重要的一些银行（其中有金城银行、盐业银行、大陆银行和北洋保商银行）。根据一项资料，梁士诒及其伙伴在政府20年代初欠有债务的大多数国内银行中有股权。①大约在1920年，梁担任内国公债局总理，该机构是为重新调整内债以恢复政府的信誉而成立的，梁的助手叶恭绰和周自齐分别任交通总长和财政总长；梁本人不仅是交通银行的董事，还在6家私人银行（其中有3家是一个向政府贷款的财团——内国银行团的成员）董事会任董事；交通系的其他成员在这几家银行及其他几家大银行中担任董事职务。
这些例子表明民国初期派系活动的某种多样性。其他派系具有更强烈的军事性（曹锟、吴佩孚的直系，张作霖的奉系），还有一些派系主要由国会政客和报人组成（研究系、政学系）。总之，最成功的派系全仗着人多势众、随机应变，才在政府的更换、军事和财政命运的变动中幸存下来。
主要由派系组成的政治体制可能披着立宪主义的外衣，但现实的政治斗争必然是派系之争。由于更多地以对个人的效忠而不是对体制的效忠为基础，派系的规模仅限于领导人亲自培养或通过最接近的助手培养的三二十人。接下来，可能再由这些追随者去指挥最底层的广大士兵或各部门的职员，但对这些人的利用仅限于派系成员有权指挥他们的期间。哪一派也不可能形成压倒的力量以压制敌对集团，并获得对政府的长期控制。即使某派领袖设法得到了总统或总理的职位，其对手仍将在各部、国会、银行或地方军队中保持他们的立足点。从这些据点里，他们将团结起来共同对付统治的派系或联盟，发表猛烈抨击的言论，制造谣言，扣压资金，阻挠军事联合，直到时机成熟，便用行贿或政变的手段强行改换政府。同时代的外国人常将民国初期的政治活动看作“喜剧”。事实上，这些都是宗派主义的政治活动，按其自身逻辑发展，并在发展过程中破坏了宪政的结构。
① 芮恩施：《一个美国外交官在中国》，第95—96页。
① 《北华捷报》，1922年2月4日，第289页。
1918年安福国会的选举
对1918年国会选举的研究表明，在相对来说的早期阶段，宪政的形式和宗派主义的现实相互渗透，那时二者看上去尚能共存。1917年6月13日，在守旧的将领张勋力图使清帝复辟的短暂过程中，1913—1914年选出的民国第一届国会第二次被解散。张勋被效忠段祺瑞的力量逐出北京，段复任国务总理。段祺瑞以前在内阁任职时，将国会视为眼中钉，现在他决定换掉它。他的借口是，击败张勋复辟是再造民国，应当遵循辛亥革命的前例，召集临时参议院起草新的国会组织法和国会选举法。选举新议会将给民国一个新起点。只换国会不换总理，当然说不过去，南方5省拒绝参加。然而，临时参议院还是于1917年11月10日在北京召开了。由段祺瑞的追随者及结盟派系成员控制的临时参议院制订了选举人数更少、更顺从的国会的条例。
选举分两阶段进行，第一阶段选各省的选举人，他们稍后开会再选举国会议员。例如，在江苏省，众议院初选和复选的日期分别定在5月20日和6月10日，参议院初、复选日期为6月5日和20日。第一阶段众议院选举，被英国驻南京领事翟比南描绘成“一次腐败和流氓作风的真正胡闹的活动〔原文如此〕①”。他写道：“选票行情和日常的市场涨落一起记录在当地报纸上，就像一件可买卖的商品，与大米或豆饼或其他商品的地位相等。”选举监督截留大批本应分发给已登记选民的选票，填上假选民的名字，投入票匦，或雇佣“乞丐、小贩、算命先生、农民及诸如此类的小人物”投票，这些都非罕见。另外，选举助理也可以将一批选票卖给候选人，由他按同样方式处理。有些候选人由于未能买到足够的选票，就雇佣流氓到投票站去抢。还有候选人付钱给另一些候选人，让他们退出竞选的例子。翟比南报告说，在第一级参议院选举中，情况较为平稳，因为选举人较少，更容易收买所有选票。②在第二阶段选举中，候选人“开始认真地竞相出价”，在此阶段，众议院的选票从150元至500元不等。因对选票价格争论不休，选举一再推迟。我们有来自天津的报告，如果说江苏的城市与天津有什么相像之处的话，那就是茶馆、酒肆和妓院的生意，由于候选人招待潜在的支持者，以及利用那里的房屋商定选票交易而从每年春节后的冷淡中恢复过来了。天津的作家问道：“谁谓选举无益于小民哉？”③段总理的选举机器安福俱乐部，在江苏有一个分支机构，称为“雅园”，大概是根据安福系的使者们在南京款待未来的支持者及用金钱换选票的那座建筑物的名称而得名。翟比南报告说，尽管“该省大部分人强烈反段”，第二级众议院选举的结果是，安福俱乐部赢得了3/4的议席。①安福系在江苏的主要对手是研究系。在众议院选举中行动不力之后，研究系作出“极大的努力”以赢得一些参议院席位，多亏其盟友、江苏督军李纯发起的“虽不引人注目却是强有力的竞选运动”，它才在复选中在参议院设法收买到了几个议席。②据报告，每位参议院候选人的选举费用为4万元。安福俱乐部在江苏的投资，据一位观察家的估计为10万元，据另一位观察家的估计，仅参议院选举即达16万元。③安福俱乐部，由于向无力收买议席的候选人提供经济援助，和让不接受经济援助的候选人在它的旗号下当选相比，能够保证它在未来国会中得到更忠诚的支持。
尽管安福俱乐部在其他省份也花费了大笔金钱，但很少地方出现江苏那样无把握的结局。英国驻华公使朱尔典爵士在报告中只是稍加夸张。“各方面的结果都符合控制选区的军事领袖的意见”。④当然，议席带来的利润和荣誉，甚至足以在主宰当地的地方军阀的拥护者们当中，激起竞争而买卖选票。但在大多数省份，只是省代表团的准确组成不明确。其政治上的结盟是事先确定了的。
在向新国会派遣代表团的17个省中，13省的军阀与段祺瑞结盟。这13省中，有11省的代表团实际上加入了安福俱乐部，成了它的组成单位，并在对家乡军阀的愿望作出反应的领导人带领下，作为一省、二省或三省集团或代表团在俱乐部内活动。两个与段结盟的军阀控制的省在其代表团中显示出强大的非安福力量。3个由支持段的对手冯国璋的军阀控制的省及中立的浙江省，也产生了混合的代表团。特别行政区蒙古、西藏、青海和所谓“中央选举会”（分为6部，由少数名人在北京组成）的代表团中的亲安福势力极强，因为它们都是在中央政府的直接影响下选出的。
简言之，安福俱乐部赢得了重大胜利。在470席的国会中，安福系控制342席。其余128席中，研究系控制约20席，交通系也许占50—80席，其他席位由无党派独立候选人占有。
随着议员们1918年8月到京，各派建立了俱乐部，以便联系和动员。在以后两年内，俱乐部将是国会里的主要组织。最大的当属安福俱乐部。它的总部一直在北京的安福胡同，秘书处设在一个更宽敞的场所，可以在那里召开全体会议。秘书处分5个部门，每一个部门又分若干科室。每个部门都由一名俱乐部的领导成员监督，科室则由指定的俱乐部官员管理。
为了内部管理，俱乐部章程制定了详细的制度。有评议会、议员会和政务讨论会。但实际上，俱乐部由少数几个创办俱乐部并控制其资金的小团体操纵。俱乐部的决策是在这个集团的成员当中和他们与其俱乐部外的政治盟友之间的非正式商议中作出。然后，省代表团的领导再将决定传达给在北京各处的省招待所举行的各代表团的非正式会议。这些会议将调处任何问题，所以当俱乐部正式召集决策会议时，会上通常只有领导人的发言及几乎无异议的象征性投票。
领导层很有能力，以致剥夺了议员们指望从总统、副总统、议长、副议长候选人及内阁职务的被提名者那里得到的贿赂收入的相当部分。在缺少大笔贿赂的情况下，议员们的收入来自他们每年5000元的政府工资，加上作为津贴的每月从俱乐部收到的300元，该款以支票形式支付，只能在俱乐部的会计部门兑现。俱乐部还另付300至400元给省代表团的领导们及担负其他重要工作的议员们。一些知名议员的收入还要加上政府闲职，如各部的顾问职位或政府的谘议委员会的职务的工资。此外，安福议员常可以在众议院秘书厅因任人唯亲而臃肿的机构中安插自己的亲戚和朋友。因为俱乐部成员不能通过惯常的受贿方法补偿在议席上的投资，他们不得不竭力维持俱乐部在国会的优势，以使其领导能保住势力和政府职位，那是月津贴和干薪的根本来源。俱乐部在国会的优势因而有助于加强它在国会耍花招时的内部纪律。①安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势，使国会的活动更加顺利，在这种意义上有助于宪政发挥作用。选举总统是国会的主要任务之一。1918年9月4日，国会几乎一致推选段祺瑞支持的候选人、前清官僚徐世昌。这次选举是民国早期唯一和平的、符合宪法的总统接替。经过反复讨价还价，国会还批准了新总理和内阁的提名，这届内阁是民国早期少数几届经过国会全部批准手续的内阁之一。众、参两院还产生了各自的议长、副议长。但是，交通系和研究系的随机应变的花招阻止了安福系的副总统候选人当选。职位安排问题一经解决，国会就完成了其基本任务。安福俱乐部仍被保留，并不时为段祺瑞的皖系所利用，直到1920年7月直皖战争后国会被解散为止。
① 原文附注——译者。
② 外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，翟比南，无日期，第15—23页。
③ 南海胤子（笔名）：《安福祸国记》，1，第34页。
① 外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
② 外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
③ 同上；外交部档案228/2982，急件67，1918年6月18日，翟比南致朱尔典，第2页；外交部档案228/2982，急件72，1918年6月29日，翟比南致朱尔典，第2页。
④ 外交部档案371/3184，162951（f16666），急件351，1918年7月24日，北京，朱尔典致贝福，机密。
① 关于安福俱乐部的组织，见内森：《北京1918至1923年的政治斗争》，第106—110页。
宪政理想的衰落，1922—1928年
很难确定自由共和国从有活力的理想变成遗忘了的目标的日期。也许中国人对于宪法制度下政治家的正直诚实的期望高得不切实际。正常的政治妥协被视为背叛，策略上的转变被当成缺乏原则的证据。然而，新的开始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凯死后黎元洪就任总统便是一例，1918年安福国会的选举推选徐世昌为总统则是另一例。但宪制第三第四次恢复又失败，对宪政幻想的破灭感是深刻而普遍的。原因之一也许是1922—1925年北京的种种事件比以往任何时候，都更严酷地暴露了宪法伪装后面的派系政治的现实。
宪法恢复又衰落的第三次循环始于1922年春第一次直奉战争（见第6章）后不久。直系（以曹锟和吴佩孚为首）希望将其对奉系的胜利扩展成它领导下的全国统一，他们及其盟友发了一系列通电，要求徐世昌辞去北京的总统职务、孙逸仙辞去广州的总统职务，并提出在黎元洪领导下“恢复法统”。（黎于1917年被张勋赶下台，导致现在被直系宣布为违宪的安福国会的选举。）在接受职务之前，黎元洪要求军阀们同意“废督裁兵”的政策。在这一点上意见一致后，黎元洪来到北京，为此目的发布了一系列命令和任命。有些军阀甚至将自己“督军”的头衔改为“军务善后督办”。黎元洪还采取行动以裁撤冗员，惩办腐败，恢复政府信誉。①黎最主要的成就是任命包括若干有声望、有现代化意识的律师、外交官和教育家的所谓“好人内阁”。新的财政总长是在牛津受过教育的罗文干，他从最高法院辞职后加入内阁。罗通过重新谈判所谓奥地利借款、减少现有政府债务的2亿英镑并得到一张供政府立即使用的8万英镑支票，很快证明了他的能力。由于涉嫌非法程序及个人贪污，根据总�