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② 对商人的限制，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第132页。对巫师及其家庭成员的歧视，见《后汉书》卷八十三，第2769页。财产方面的资格，见《汉书》卷五，第152页（德效骞：《〈汉书〉译注》〔巴尔的摩，1938—1955〕第1卷，第329页）；曾金声：《中国秦汉政治制度史》，第291页。关于禁止某些人当官的情况，见何四维：《汉法律残简》（莱顿， 1955），第135页。
① 《汉书》卷九，第284页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第312页）。斯旺：《古代中国的粮食和货币》（普林斯顿，1950），第272页。关于征召军事专门人材，见《汉书》卷十，第326页（德效骞：《〈汉书〉译注》第2卷，第411页）；《汉书》卷四十五，第2185—2186页。
② 见《潜夫论》2（7），第62页以下。对征募最方便和集中的论述见于《西汉会要》卷四四、四五和《东汉会要》卷二六。这几卷有《汉书》、《后汉书》的引文。也可见陶希圣和沈巨尘：《秦汉政治制度》，第193页。曾金生：《中国秦汉政治制度史》，第289页。雷夫·德克雷斯皮尼：《后汉帝国官僚机器的征募制》，《崇基学报》，6：1（1966），第67—78页。至于“卖官”，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第141页。
① 董仲舒三份著名奏折（《汉书》卷五十六，第2495页以下、2506页以下、2513页以下）可能就起源于这种方式。对候选人的考试，见何四维：《作为中国古代法律史料的〈说文〉》，载埃盖罗德与格拉赫恩编：《高本汉汉学纪念文集》（哥本哈根， 1959），第239—258页。
② 太学，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第138页下。
① 《汉书》卷十九，第724页按资历列出了有些官员的条目，并注明其职责及其他细节。
② 《汉书》卷十九上，第743页。有的文献中所列的官员数为130285人；见王毓铨：《西汉中央政府概述》，第136—137页。《汉书》卷十九下按年代顺序列出了中央政府高级职位任职者的名单，及在职的起迄年情况的简要说明。
中央政府
低级文职官吏在长期的任职期间，就按上述情况升任左右帝国政策的国家高级大臣。但是汉朝政府的统治经过大约100年后，情况发生了很大变化。统治权从正规的政府高级机关转移到一个私人性质的尚书手里。由丞相全面领导的那些官署组成的正规机构后来称之为外廷；尽管外廷通常由职业文官组成，但到了武帝统治后期（公元前141—前87年），许多影响本朝历史的重要决策都由组成内廷的显赫人物参预制订。内廷系指组成皇帝随从的那些人。他们有显赫的官衔和侍奉他们君主的职责。这些人既有文人也有武人。①虽然丞相是正式官员编制中地位最高的，但内廷的领导权由被任命为大司马的人掌握，他的行政管理权通过尚书施行。这个机构在一开始是一个政府正式官署的下属机构；当大司马奉命领导尚书时，他在政府里的实际权力就超过了丞相。前汉的尚书由宦官担任，到了后汉中期，该机构已发展得大到可以控制六个“曹”了。
汉朝以后的几个世纪，尚书台将成为国家政府的主要机构之一。那时将轮到它把相当大的权力转给一系列新的非正式机构，就象在汉代正规的官署丧失其权力那样。私人控制的尚书取代正式机构的理由是不难找到的；它可以使皇帝或皇太后不受那些官方的程序和礼仪的限制，因为它们会妨碍这些人独断地处理国家事务。在危急时刻和国内战争期间，当文官机构的正规官署可能崩溃或无力行使职能时，一个小的、机动灵活的尚书机构对王朝的生存可能是必不可少的。
尚书台的重要性在公元前46年政治家萧望之的一次受人注意的讲话中可以看到；②但是汉朝政府一个有重要意义的特征就是形式上保留正规的机构，以及使那些机构的高级职务通常有人担任的方式。这种安排有利于避免批评，因为再没有人能反对正规的、传统官署已被取消的事了。甚至在尚书获取权力以后，诸如丞相这样的要员仍能为治理中国政府提出建设性的批评意见和建议的事仍不乏其例。
以下对中央政府基本结构的论述是以《汉书》对各种职官进行的理论上的描述为依据的。①因此它提供了前汉的实际活动情况，而前汉的实践主要从秦朝继承而来；汉帝国的许多官职和头衔确实可以追溯到公元前221年统一前的战国。遗憾的是，《汉书》的记述更多的是理想而非事实，因此不可能弄清楚《汉书》中提到的所有体制对行政有多大的影响。这个困难特别适用于主要机构下属的更为专门化的小的官署。
政府由两级组成；即三公和九卿。九卿附有几个稍低一级的独立官署；另外还有高级军事将领和地方政府的官署。三公的职责是议政与监督，负责全面的指导；九卿则负责规定的行政范围的特殊任务。九卿与三公的各种职责之间有不同程度的交叉重叠之处。
三公这一集体由丞相、御史大夫和太尉组成。三人之中丞相的地位最高，被描述为皇帝的助手，对国家各种事务都有责任。作为“行政的首脑”，上奏给皇帝的公文必经他手，因此他可以行使权力有选择地上呈下级官员提出的建议。有时同时设两个丞相，作为分割最高权力的手段。②御史大夫一职对有野心的丞相说来是一个牵制。与丞相一样，御史大夫关心的是向下级官员发布命令；他的特殊责任是考察文职官员的表现。有时他甚至负责检查丞相对国事的处理；作为政府工作记录的持有者，他能考察建议中的措施是否与国家已制订的规定相矛盾。
秦汉时期始终设立这两个职位，太尉的设置远没有那么正规并且在公元前139年曾一度空缺。①从理论上讲，太尉是军队的最高指挥官，与另外两公平级。但事实上，行政的领导靠丞相和御史大夫，军事事务的指挥则委派给级别较低的军官。
九卿所负的职责有相当大的差异。太常的任务是掌管国家的宗教祭祀；他的下属有星象、占卜、音乐等方面的专家。其中的一个官署保存皇帝活动的记录，从它那里后来产生了国家负责修史的责任。太常还负责接收和考核担任官职的候选人。
光禄勋掌管大批等待官职的、同时被要求进谏或执行特殊任务的各种顾问人员和廷臣。“卫尉”为皇宫提供保卫安全的禁卫；太仆负责维护帝国需要的运输工具——车、马及其装备。当牧马的场地难以寻找时，他掌握着长安以西和以北地区专门为此而设立的36所马苑。
廷尉总的说负责法律程序及各地送来需要他判决的案件。②大鸿胪负责接待外国显贵人士，必要时为他们提供译员并安排适当的住宿地；另外他还参预国家的祭祀活动。宗正负责保存宗室的记录，着眼于维持正确的席次，这是唯一始终由刘氏皇室成员掌握的高级官职，有时宗正被要求召唤一位刘氏家族成员到长安，此人将作为皇帝将受到人间最大的照顾。③九卿的最后两位与财政和经济有关。大司农掌管主要的税收（用钱和谷物支付的土地税与人头税），税收用来支付官员的俸禄和供给军队需要的给养。大约从公元前120年起，大司农负责执行特定的经济措施，比如国家的盐铁专卖，控制或平抑物价以及运输。少府负责征收小额税收，如山川、湖泊的收获物；少府的职务是维持皇室的生活，因此掌管了一批医药和音乐方面的工场和机构。它的辅助机构之一为尚书台。①在三公与九卿的领导下还有许多其他的小型官署。在丞相有效地管理行政工作时，大约有300多名辅助人员在各种机构为他服务，但后来减少到30人。为九卿中的有些人服务的部分机构相对地说小而简单。比如，廷尉的助手有一名丞、两名监（左监、右监）、两名平（左平、右平）。在有的情况中，则涉及更多的部门。例如太仆，他指挥着十四个机构，各机构配备了自己的令、丞、监和长。各辅助机构之间有相当多的重叠交叉；比如丞相的官署负责挑选官职候选人，执行刑法，管理盐铁工业；这些事又都在九卿的管辖范围之内。
其他独立的官职，其品级稍低于九卿，其中包括太子太傅，少傅，匠作大将，皇后、太子及皇太后的家庭的管事即詹事和水衡都尉。与九卿同样，这些官员都有助手和下属（匠作大将控制着七个官署，每个官署有自己的令和丞，如管理建筑材料仓库或东苑木材的令和丞）。
① 关于这两种官员或顾问的区别，见王毓铨：《西汉中央政府概述》，第166页以下。皇帝有时处于内廷高级人员控制之下的观点，毕汉斯有异议（《汉代的官僚制度》，第154—155页），他认为内廷、外廷两个概念会使人误入歧途。
② 《汉书》卷七十八，第3284页；《汉书》卷九十三，第3727页；萧望之，见本书第2章《思想文化背景》。
① 《汉书》卷十九上，及沙畹《〈史记〉译注》（巴黎，1895—1905；巴黎， 1969年再版）第2卷，第513—533页。详细描述官职及名称术语的变化，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第2章。本章介绍的官衔均为汉代大部分时期使用，可以把它们看作正规的官衔。比如称“太常”而不称“奉常”，奉常从惠帝时期（公元前195—前188年）至公元前144年，与太常的职责与编制都一样。
② 《汉书》卷十九上，第724页。惠帝与吕后统治时期曾设两位丞相，两者之中左丞相的地位更高。
① 《汉书》卷十九上，第725页。
② 何四维：《汉代廷尉的职能》（即将出版）。
③ 《汉书》卷六十八，第2947页记载了宣帝根据这种程序被奉迎即位的情况。
① 关于两个财政机构的不同职责，见以下第10章；加藤繁：《中国经济史考证》（东京，1952—1953）第4章；鲁惟一：《西汉经济协作的几个尝试》，载司徒尔特· R·拖拉姆编：《中国国家权力的范围》（伦敦和香港，1985），第237—266页。
郡与地方政府
随着秦汉政府努力巩固中央的权力并把权力扩展到新近渗透的地区，郡及地方政府的机构也发展起来。随着行政管理问题的出现，制度也同时发展起来，使授权能顺利和有效地进行。但是历届政府象它们的继任者一样，证明没有能力一方面把相当大的权力委托给郡使之具有生命力，同时又能大力保持地方对它们的忠诚以防止分裂主义。
秦汉帝国有大片地区不能充分贯彻政府的政令，因为没有足够的官员，以使郡和地方的行政能遍及各地。有的地区，如黄河谷地，行政管理工作相对地说相当先进和密集，因为它在帝国时期之前就有长期的行政传统的基础；那里的土地生产力高，人口也习惯于过组织起来的生活。而在其他地区，如西北或西南地区，郡级单位要大得多，人口也分散和稀少；这里的官员或多或少是与世隔绝的，很可能被那些没有被中国生活方式同化的异族包围着。在那里任职的官员进行职权尽可能广泛的活动，如收税、征用劳役、维护法律和秩序。①秦、汉时期绝大多数人口在村庄里生活，在土地上劳作；因此，大多数中国人接触到的官员就是县、乡最低一级行政管理机构中的官员。但是在考察县、乡级机构以前，有必要了解那些包括它们的更大的行政单位。
郡的主要行政单位
秦汉帝国的行政单位是或者作为郡，或者作为国而进行治理的，这一章的“Province”，即指这两种行政单位。几个世纪以前，郡已在前帝国时代的某些国家里出现，那里是任命郡守去进行管理的地区。除去给特定的家族的封地之外，秦朝在整个帝国设郡作为行政的标准形式，这彻底改变了以往的传统。②在帝国建立时，直接被中央政府控制的领土依秦制划为15个郡，郡的周围就是国。
到了前汉后期，郡的数量增加到83个，原因是政府接管了王国的领地，把大郡划分为小郡，和把势力伸入中亚和其他新领土之中。按已掌握的下一个行政单位的表格，公元140年共有80个郡。①郡的大小不论在面积上和人口上，都相差很大。公元1—2年的统计提出了几个有代表性的郡的数字，见表11。
对京畿有特殊的安排。在秦朝，这里由内史管理，官职与中央政府的匠作大将平级，稍低于九卿。汉承秦制，但最后把这个又大又重要的地区划分为两部分（公元前135年），后来又划分为三部分（公元前104年）。其官员享有专门头衔并一直是中央政府的成员；但在其他方面，这些部分的行政管理基本上与各郡一样。②上面已经谈过汉代开国初年设立王国、把它们给刘氏宗室诸成员，以及它们的权力和�