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英国、法国和荷兰尽管被战争所耗竭，但仍想维护在太平洋和远东的利益。但这样做需要美、日两国的合作，这两个国家不只没有受到欧战损害，而且也从那里获得了经济利益。加拿大、澳大利亚和新西兰正警惕日本近期的扩张，英国也感到有必要获得美国的好感以遏制日本。然而，英国同时需要她的同盟者日本的友谊，来保护自己在中国的利益。为此种种，英国人希望召开一次广泛的会议，一揽子调整与自治领、美国和日本的关系。①自从日俄战争以来，美国与日本经常因中国而发生争执。然而，虽然两国政府作了最大努力，移民问题仍使紧张加剧。当战争削弱了欧洲经济时，这两个经济繁荣的国家在太平洋上进行激烈的海军竞赛。日本虽然缺乏美国那样的自然资源、资本积累和生产能力，但仍实施军备扩张计划以对抗美国的海军建设，把沉重的负担强加给它的人民。1920年，军费占日本政府全部经费的48％，1921年占49％。为了减轻这种负担，缓和与美国的紧张关系是绝对必要的。
美国也觉得海军竞赛是个经济负担。它更进一步看到需要以某种方式回击第一次世界大战期间日本在中国的突然推进。1917年11月2日，国务卿罗伯特·蓝辛企图于《蓝辛石井协定》的换文里，以同意承认日本某些特殊权利的方式来保持中国的门户开放。在华盛顿进行的蓝辛与日本大使石井菊次郎之间的几轮谈判，其结果有两个基本点。第一，承认有相邻边界的国家之间存在特殊的关系。在此基础上，承认日本在中国有特殊利益。第二，保证中国的独立和领土完整，并信守工商业机会均等的“门户开放”原则。然而，战争一旦结束，美国就修改了她的调和立场，并开始试探各种选择，认为旧的帝国主义外交现在应当由东亚国际新秩序取代。1918年，美国曾建议应设立一个美、英、法、日银行团向中国提供借款。1920年华盛顿又要求废除英日同盟，因为这是保护日本向中国渗透的手段。
作为这个过程的一部分，华盛顿会议于1921年11月到1922年2月召开。军备和远东关系在平行的小组会上讨论。中国代表施肇基致力于废除不平等条约体系。他保证各条约国在中国工商业机会均等的门户开放，但要求所有有关中国的协定必须公布，签约时必须有中国参加，有指定的期限，并作出有利于授与者的严格解释。①这时日本自己正在经历一场民主运动（例如，男子普选权在1925年成为法律），同时蒙受1918年以来在西伯利亚的反共干涉的负担。由此日本需要与美、英协调关系，并寻求与美英的中国政策步调一致。日本就最终恢复中国的全部主权采取合作态度，同时拥护在中国的无限制、无条件的门户开放和机会均等，同意将来谈判废除治外法权。
最后，通过审议关税、势力范围、门户开放和禁止向中国提供军火等16项个别的条款，产生了有关中国的两个条约和九项决议。英日同盟结束，四国条约（英、法、日、美）取而代之，但是没有任何军事条款，只承诺进行磋商。海军限制条约同意英、美、日舰队的比率为5∶5∶3，这会把日本封闭在它的领海里。关于中国，列强最后同意单独召开一个目的在于废除治外法权的会议。关于关税事务，鉴于中国政府严重的财政困难，主要目标是增加中国政府的岁入。同时有一个条约准备修改关税税率，倡议将来召开会议修改整个关税体制。最重要的是1922年2月6日关于中国的九国公约，它把严格的和具体的关于门户开放和机会均等的条款结合起来，并反对关于中国铁路的不公正待遇。从1921年11月1日到1922年2月4日，日本和中国通过直接谈判解决了山东问题，两国签订了一个条约，把以前德国的胶州租借地归还中国。日本从山东撤回所有军队。青岛海关并入中国海关，胶济铁路及所有财产移交中国。
华盛顿会议提出了很高的理想，但是没有提供实现的方法。中国的主权仍受不平等条约体系损害，部分是因为中国在1922年分裂为北京和广州两个政权，没有一个单独的政府能行使主权。同时，苏联和德国被排除在新体系之外。初看起来，主要的实际结果是消极的，日本在第一次世界大战期间的扩张已被压回1905年的边界。列强的扩张已被放弃，但只是由九个签字国而且只是在纸上被放弃的。
另一方面，一些历史学家争论说“华盛顿列强”——特别是美、英、日——成功地结束了敌对和互相猜疑的年代，并终于正在严肃地采纳在远东合作行动，把动荡减少到最小程度的思想。在这一点上，英美日外交可以被看作与战后欧洲的发展相仿佛，近来的历史学家已在其中发现了一种在表面仇恨下的国际主义合作的模式。“非正式协定”一词适用于战后英、美中东关系的模式，也许也适用于华盛顿会议后的东亚事务。的确，没有固定的机构来推行集体行动；但三国选择了以协定代替敌视，并以合作的竞争代替单方面的或个别的行动。①人们对华盛顿会议时期的说明，大概最后以其对20年代的看法为转移，或者看作短视和失败，为以后10年带来灾害的10年，或者看作一个认真致力于重建国际秩序的时代，这种努力一直持续到今天。按照后一观点，这次会议代表了对远东新秩序的一种探索，与在欧洲、中东和拉丁美洲的类似探索是平行的。于是，中国外交事务的历史作为争取规定全球体制以保证国际安全和国内稳定的一章而呈现其意义。
华盛顿会议体系应当成为这样一种体制。不幸的是，它从来不可能稳定。首先，中国的政治和财政动荡威胁着它。甚至当1922年会议闭幕时，西方和日本宣布中国正处于政治崩溃的边缘；北京政府不再能发全薪给它的官员；教师的薪水已欠了几个月；不能开课；北京市场状况急剧恶化。政府财政看来无法修补，内阁五次更迭。
然后在1923年5月6日，津浦铁路的蓝钢皮快车在临城受到了一千多名土匪攻击，①土匪杀死了一些中国旅客，并带走了一百多人，包括约16名外国人，其中一名妇女属洛克菲勒家族。北京政府惊慌失措，命令释放外国人质。最后土匪在12日释放了人质，但这使每一个人想起北京政府软弱无能。外国政府共管中国的争论又被认真地提出来了。如果一个政府不是作为徒有虚名的中央政府而存在，那是因为列强愿意承认它这样。因为列强需要一个中央政府来偿还中国的借款，就外国的新利益进行谈判，并按照国际法处理各种事务。如果没有一个沟通它们利益的主渠道，列强将不得不与大量地方军阀分别谈判。因此，北京政府作为中央政府是一种嘲弄——实际上只不过是一种虚构——但它是由列强扶持的。尽管政治动荡，它们还是在1925年召开了一次特别关税会议，按照华盛会议协定来讨论修订关税。具有讽刺意味的是，这次会议的召开与国民党及其共产主义同盟者所领导的国民革命北伐恰好同时，他们谴责华盛顿会议是帝国主义的共谋，并要求把全部主权无条件归还中国。同时军阀与外国的勾结正一浪高过一浪，张作霖和段祺瑞与日本的关系，吴佩孚和陈炯明与英国的关系，以及冯玉祥和国民党与苏联的关系就是例证。
① 见罗杰·丁曼：《太平洋的军事力量》；托马斯·巴克利：《美国与华盛顿会 议》；入江昭：《帝国主义之后：探求远东新秩序，1921—1931年》。
① 《华盛顿限制军备会议》，第866—868页；和田村幸策：《大东亚外交史研 究》第2卷。
① 见入江昭《帝国主义之后》第1章；乔恩·雅各布森：《有20世纪20年代的 新国际史吗？》，《美国历史评论》第88卷第3期（1983年6月），第617—645 页；迈克尔·霍根：《非正式协约》；伊恩·尼什：《英日疏远，1919—1952 年》。
① 陈刘洁清（音）：《临城事件》，《东方研究杂志》第10卷第2期（1972年7 月）。
莫斯科与中国的双重接近
在华盛顿会议列强已筹划逐步改革，在将来某一时间废除条约体系的方面，苏维埃革命更加积极地接近中国的国内问题和国外问题。列宁很早就陈述了落后国家可以作为无产阶级革命后备军的观念。1913年5月18日，《真理报》刊登了一篇题为《落后的欧洲和先进的亚洲》的短文。列宁的主要观点可做如下概括：（1）垂死的欧洲资产阶级仍然通过它的政府控制着一切。而且，欧洲资产阶级是唯一先进的无产阶级的死敌。（2）这些资产阶级政府联合亚洲中世纪反革命的控制力量统治亚洲殖民地。其结果是殖民地资产阶级和无产阶级的联合反殖民运动推进了这些亚洲殖民地的民主运动。因此，亚洲的资产阶级民主运动是进步的，而控制欧洲的资产阶级则是落后的。
因此，列宁相信欧洲的无产阶级与亚洲的资产阶级民主运动可能结成同盟。同样的观念鼓舞约瑟夫·斯大林在1918年写下了《不要忘记东方》。这一思想在1920年莫斯科第二次共产国际大会上被具体采纳。落后的殖民地民族资产阶级于是就有了革命者的身份。这就是说，他们被看作是民族主义的旗手。但在某一阶段，殖民地的资产阶级会走向反面，成为无产阶级的压迫者。大会同意只有在资产阶级是真正的革命者时，落后的殖民地无产阶级运动才能支持资产阶级的民族解放运动。莫斯科裁定，土耳其基马尔帕夏的民族主义运动是资产阶级民族解放运动，并积极支待它。下一个是中国。大约在辛亥革命时，列宁就认为孙逸仙卷入的政治形成了资产阶级民族主义。莫斯科的主要中国政策就这样形成了，中国的无产阶级与革命的资产阶级结成联盟，共同奋斗，莫斯科援助这项事业。由共产国际负责执行计划。
莫斯科的第二个计划是直接做北京政府和各个军阀政权的工作。①革命工作的基本原则就是把敌人减少到最小限度，把同盟者和朋友增加到最大限度。列宁在1920年的文章《共产主义运动中的“左派”幼稚病》里，解释了他的思想，即利用敌人营垒中的一切分歧和利益冲突，寻求与群众联盟的一切可能。（斯大林在1924年的著作《列宁主义基础》里作了类似的论述。）因此，在1917年11月布尔什维克掌权后，尽管他们的权力基础还不稳固，并受到内部反革命势力和外部干涉的扰乱，但他们有责任以某种方式与邻国结盟，或者撇开这点，至少同那些国家建立友好关系，使它们与莫斯科的敌人，即反对革命的俄国军队和日、英及其他干涉国断绝关系。此外，甚至北京政府和军阀也能在受民族主义感情驱使他们与日英帝国主义对抗的范围内，扮演配角。按最大限度减少敌人的说法，与北京政府改善关系的主意看来确有希望。苏联政府本身对此承担了责任。
简言之，莫斯科试图以双重接触的政策来支持和扩大中国的社会主义势力：通过第三国际帮助中国的革命力量，同时通过苏联政府促进与中国革命力量的国内敌人（如北京政府和军阀们）的友好关系。
十月革命后，苏俄立即主动接近北京政府，并呼吁恢复外交关系。然后在1919年7月，苏俄通过外交人民委员会副委员加拉罕果敢地宣布终止对庚子赔款的权利，并准备放弃旧沙俄在中国的一切其他权益；接着在1920年9月提出了更具体的建议。两个声明放在一起称为加拉罕宣言。加拉罕宣言在紧接的后五四运动时期来临，当时收回权利运动在中国正接近高潮，这项宣言在中国朝野引起了相当大的轰动。但它留下了主要的中东铁路问题没有解决，苏联干脆地拒绝放弃它。1922年，一位苏联高级外交官越飞开始在北京讨论恢复外交关系。（当时他在北京从后藤新平那里接到访问日本的邀请，他在日本恢复苏日外交关系中扮演了主要角色。后来他被指控为托洛茨基分子，并于1937年自杀①。）接着在1923—1924年间，加拉罕在北京主要与中国外交部总长顾维钧进行了漫长的谈判，于1924年最后完成了以下列三条准则为基础的恢复外交关系的协议：（一）废除不平等条约；（二）中国对外蒙古的宗主权；（三）中苏共管中东铁路。
苏联政府和共产国际先后努力接近国民党和中国的社会主义者，考虑组织中国的革命力量。②1920年春，格利高里·维经斯基以共产国际远东部负责人的身份出现在北京，并会见了李大钊。由于李的热情介绍，维经斯基前往上海会见陈独秀。1921年7月，在上海法租界秘密召开了中国共产党第一次全国代表大会，中国共产党正式成立。按照共产国际的形势分析，国民党是一个革命的资产阶级政党。