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至直隶的其他地区，从而把地方治安系统牢固地置于官府的控制下，加强了知县的权力。②义和团事件以后列强撤出，华北地区处于无政府状态，袁世凯以名流为基础的民主制和官府控制结合起来的试验，可看成是他对所接管的这一混乱局面作出的反应。在日本人的影响下，较为严厉的政府控制，将会在地方名流的合作下建立起来。
这种观点也体现在清廷自己对地方行政的看法上，1908年颁布的法令授权逐步设置地方谘议局作为全国立宪制度的基础。朝廷认为地方自治只是传统的绅官关系的延伸；在自治中，地方名流能够做那些县政府不能执行的工作：主要是在教育、公共救济和公共工程等固有士绅管理领域内。在官府密切监督下，自治团体在地方政府中起纯粹的补充作用。当然，这里没有我们先前在维新派分子的著作中见到的动员民众的热切呼唤。①中国地方政府的改革将在以后的30年中摇摆于这两种概念之间：追求动员和追求控制。
议事会和“新政”
政府支持的宪政，尽管有种种局限性，但对地方政治的冲击还是巨大的。一旦清廷本身开始承担起有限的制度改革，建立合法的机构加以实施，地方名流固有的积极精神便大规模地发扬出来，这正是国家机构压倒之势的威信的标志。庚子义和团运动带来的羞辱震撼了全国，导致朝廷支持的措施出台，从而开创了地方名流参政的许多渠道。其中首要的是1901—1905年的教育改革，首先是授权创立一套仿照日本的新式学校体制，采用西式课程。当1905年传统的科举考试制度废除，新式学校成为社会流动的标准渠道的时候，随之而来的是名流大量参与新体制的管理。地方政府经费与人员的不足，使得新式学校系统主要成为地方名流的事业。1906年根据敕令在各县设立“劝学所”通常安排地方名流任董事，他们立即埋头于全县范围的基金筹集和管理工作。正如教育是为了地方的文人学士，官方新委办的商业公所是为了商人和厂主。和新的学校系统一样，商业公所是一种非官方负责的系统，名流活动家可借以在公共事务中发挥作用。①然而，采取市议事会和县议事会形式的地方自治，是县名流进入政界的最重要的渠道。它的机构的声望接近于官府，引人注目，而它介入政府事务的能力，似乎就是对地方精英议程上的一些长期忌讳的问题发言。其中一个主要的议题是采取控制公共财政的某种措施，因为公共财政被看作地方官吏和幕僚过高收益之源，对社会并没有什么益处。自19世纪90年代末以来，地方自治一直是维新派的战斗口号，现在已是清廷1908年明令宣布的新宪政纲领的正式组成部分。省谘议局代表选举法颁布后不久，清廷（在1908年8月27日）宣布可以制订设治的城和非设治的镇乡的自治章程。1909年1月18日，北京颁布了这些自治章程。②各级行政单位的自治也随之登台：1910年2月6日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。
建立议事会的过程首先是举行选区（1909年诏书规定的城和乡）的选民普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在1911年秋开会。无论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在1913年初举行，这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由20人组成的每一议会，选举出参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。①不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。
清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权，反之则处于无休止的争议之中。明确划分“地方人士管理地方事务”的范围，有可能使地方名流的积极参与和官方的压制都不至过分。地方自治必须限于“官方政府”不能执行的职能，即官方系统无力提供的公共服务方面。这纯粹是为官僚制国家——它把地方权力委托出去——认为合法的一种辅助职能。②教育、公共卫生、道路维修、公共救济，加上像电气化和供水系统之类的“改善”，均属“士绅”传统关切的范围。如今这些职能由明确的授权划定了范围，并由选举出来的地方社区代表来管理；在朝廷看来，对于国家官僚体制的权力是一种安全和有用的附属物。很明显，这种办法保证公共服务职能得以执行而不冒官僚政治受到太大的政治挑战的危险。
实际上，地方议会和议事会的事务范围与传统的名流事务范围相比，并没有很大的区别。诸如供水系统的维修、教育和公共救济之类传统的项目，都列在它们的议事日程上。为这些组织的活动筹措基金，常为它们讨论的问题。自治组织没有既定的地方收入基础，只有在正税边沿上筹集基金。特定的商业课税（类似厘金），土地正税之上的附加税和有限的政府接济，它们简直不能为充满活力的地方政治提供充足的物质基础。
名流参与地方政治的潜力，由登记条件放宽、选民数量迅速增多的现象表现出来。1909年选民约170万人（其中约100万人实际投票），只构成全国人口的0。42％。在1912年君主政体瓦解后，登记章程更为开明（根据居住地而不是传统的“出生地”，要求财产和教育的条件也较宽松），选民可能达到了4000万人。①虽然我们对早期地方和省议会选举中投票者的兴趣和行为所知甚少，但是由县级关切的政治事务范围可以看出，对地方发展普遍关切，对县财政问题普遍有争议。镇议事会和县议事会逐渐从传统名流关切的事务扩展开去，创办了诸如电灯公司和现代诊疗所之类的现代企事业。
纵观民国时期代议制的议会存在的近20年，可以看出它的发展过程呈现两种对抗的趋向。其一是在较为先进的县，名流扩张和部分政治化。议会和议事会，作为表达政治利益的一条渠道，对于名流权力的传统机制不适应越来越复杂的社会和经济体系的一些县，尤其重要。（在较落后的地区，设立新的公共机构显然不太有用；传统的亲属关系和经济联系仍是地方名流所需要的。）
另一种趋向是官僚政治的权威通过强制的方式重新逐步地树立起来。面对难以驾驭的地方议会运动，袁世凯下令废除地方自治，代之以一种更适合官方控制的形式。袁世凯的体制在县以下保留了区，其辖区大小为每县只设区4至6个，区长实际上是县政府的官吏，不是社区选举的代表。①袁世凯去世及其帝制失败之后，地方议会从1921年到1927年有过第二次短暂的繁荣；但环境已经改变。专门的行政部门已经出现，掌管诸如教育之类职能，所以议会如今只是开会为这类机构筹资，而不是管理它们。而且县知事通过参事会——成员仅有一小部分由议会选出——收回了大部分控制县事务之权。这样，袁世凯对议会制的攻击，可以看作只是重新强力推行官府控制的总趋向的一个极端例子，羽毛未丰的地方名流政治机构敌不过这种趋势。②名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众忿怒的另一个目标是地方自治机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗教情感。自治运动早期接二连三地引起骚动，导致纵火焚烧新式学校和自治运动领袖的住宅。地方名流使自己陷入一种境地，即看来是最进步的改良与发展计划，却被视为经济上的剥削和文化上的触犯。①自治正迫使改良派的名流与保守的农民进一步分开，而不是创造出一种由名流领导和民众支持的充满活力的地方政治。县级名流上下都无同盟者，既不大可能从下而上地改革中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争。②① 伊懋可；《集镇与水道：从1480年至1910年的上海县》，载史坚雅：《中华帝 国晚期的城市》，第441—473页。关于地方名流积极参与的兴起，见本书第 1章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的兴起》两节。
② 《嘉定县续志》，卷 1，第 4—5叶。
① 伊懋可：《上海的行政，1905—1914年》，载伊懋可和史坚雅编：《两种社会之 间的中国城市》，第240—250页。雪莉·S。加勒特：《商会与基督教青年 会》，载同书，第218页。今堀诚二：《北平市民的自治机构》，第23—24页。
② 《财政说明书》，20卷。刘善述：《自治财政论》，第25页。孔斐力：《中华民 国的地方税收与财政》，《远东研究中心论文选》，第3集（1978—1979年），第 100—136页。
① 张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省，1860—1916》，第458—459页。 关于士绅卷入地方税收，见孔斐力：《中华民国的地方税收与财政》。
② 见《剑桥中国史》第10卷，第9章，《长江下游的战后问题》，刘广京著。
① 黄遵宪：《在南学会上的讲话》，载《湘报类纂》，第307页以下。对地方行政 的评论追溯到清初顾炎武和黄宗羲的论著，在19世纪末，日本和中国学者都 研究这些论著。见乔舒亚·A。福格尔：《政治与汉学：内藤湖南（1866—1934 年）个案》，第182—190页。
② 闵斗基：《清代封建论之近代变形》，见《中国近代史研究》，第228—273页。 孔斐力：《民国统治下的地方自治：控制、自治和动员问题》，载魏菲德和卡 罗林·格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第272—276页。
① 孔斐力：《晚清关于政体的种种见解》，《远东研究中心论文选》，第4集 （1979—1980年），第10—16页。
① 地方志中有很多资料谈到地方名流进入县教育系统的情况。例如，见《完县新志》，1933年版，第3卷，第8—9页，第4卷，第37页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913年》，特别是第4章。关于直隶，见理查德·A。奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19世纪中国之改革》，第231—240页。
① 见《剑桥中国史》，第11卷，第563页，M。巴斯蒂布律吉埃所著；及同书， 第12卷，第721—825页，白吉尔所著。
② 芬彻：《中国的民主》，第104页。宪法起草局有关地方自治的工作纪要，刊 载《大清光绪新法令·宪政》，第2卷，第44—62页。又见孔斐力：《民国统 治下的地方自治》，（见注8）。比较《剑桥中国史》，第11卷，第7章，市吉宙三著。新志》，1933年版，第3卷，第8—9页，第4卷，第37页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913年》，特别是第4章。关于直隶，见理查德·A。奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19世纪中国之改革》，第231—240页。
① 肖邦齐所作的浙江个案研究，指出这类机构的发展在先进地区和落后地区的 差距：《中国名流与政治变革：20世纪初期的浙江省》，第31—33页。关于山 东和江苏自治机构的详细情况，见张玉法和王树槐的论文，载《中央研究院 近代史研究所集刊》，第6集（1977年6月），第159—184、313—328页。
② 《大清光绪新法令》，第45页。
① 芬彻：《中国的民主》，第112、223页。
① 参阅《剑桥中国史》，第12卷，第4章，P。E。扬所著论袁世凯独裁的段落。
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