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里一步步地设法打破它。
列宁主政下的俄罗斯亦未受邀与会，它抨击这整个过程，指其为
一场资本主义闹剧，而发起国最终的目的在干预俄罗斯的内战。于是
就发生为结束一切战争的谋和，却将欧洲两大最强的国家德国与俄国
摒除在外，这两国的人口加起来远超过全欧人口的半数，其军事实力
也属全欧第一。仅这一点就注定凡尔赛和约不会成功。
和会的程序也无助于达成整体的解决方案。四巨头——威尔逊、
克里蒙梭、劳合·乔治及奥兰多虽是主角，却无法像100年前各强国
的首脑主导维也纳会议一般掌控和会的进行。维也纳会议的与会者全
神贯注于建立新的均势，并有皮特的计划为蓝图。在巴黎集会的领袖
们却不断为无休止的枝节问题而分神。
这次和会有27国应邀参加，原始构想是让全世界各民族共聚一
堂，共商大计，最后却演变成漫无章法。最高委员会（ Supreme Coun
cil）由英法意美四国元首组成，是此次会议所设的无数委员会与小组
当中层级最高的。另外有五国委员会（ Council of Five），由上述四国
加日本元首组成；十人委员会（ Council of Ten）由五国委员会再加其
外长。小国的代表可随意向这几个委员会表达各自的意见。这充分表
现出和会的民主作风，但也十分旷时费日。
由于会前并未对议程取得共识，各国代表来开会时都不清楚各个
讨论议题的先后顺序。结果巴黎和会总共设有58个委员会。其中大
部分是处理领土问题。每一国都有一个单独的委员会。另外还有专司
战罪与战犯、赔偿、港口水道铁路、劳工及不可少的国际联盟等委员
会。这不计其数的委员会总共开了1646次会议。
对枝节问题的讨论没完没了，反而模糊了最要紧一点，即和平若
要能持久，其方案便需要某种中心思想为依据，尤其是对德国未来的
地位需要有长远之计。理论上，美国的集体安全及民族自决原则应该
就是中心思想。实际上，和会真正必须解决却难以解决的问题，是欧
美国际秩序观的歧义，特别是美法之不同。威尔逊否认国际冲突有结
构上的原因。他认为追求和谐是人类天性，因此极力促成能扫除利益
冲突的幻觉、让四海一家的感觉自然而然浮现的体制。
法国身为众多欧洲战争的战场，其本身参加过的战事更不止于
此，当然不会相信国家利益有冲突只是幻觉，或是国际社会隐含有尚
待发掘的和谐本性。50年内两度被德国占领，使法国对于可能再遭侵
略寝食难安。它盼望获得具体的安全保障，至于提升全人类道德的任
务就留待别国去努力吧。但具体的保障要不就是削弱德国，要不便是
有其他国家，特别是英国美国，保证在战争再起时会站在法国这一
边。
美国反对再使德国分裂，集体安全对法国又太过不可捉摸，因此
唯一的解决办法就是英美保证协防法国。而那正是这两个盎格鲁一萨
克逊（ Anglo Saxon）国家极不愿许下的承诺。既然无法争取到这种保
证，法国退而求其次要求采取变通做法。美国有地理隔绝为保护，德
国舰队投降也消除英国对控制海权的疑虑。法国是唯一须仰赖全球舆
论为安全保障的战胜国。法国主谈者之一达赫狄欧（ Andre Tardieu）
主张：
“对法国而言，就如同英、美，有必要建立一安全区。
这个区域海权强国靠其本身的舰队，靠消灭德国的舰队来建
立。没有海洋屏障的法国，又无力消灭千千万万训练有素的
德国人，就必须靠莱茵河来建立这个安全区，由盟国共同占
领这条河。”
但法国要求自德国领土中割出莱茵河地区，根本违背了美国的信
念，“如此得来的和平完全违反我们奋战的目的。”美国代表团指出，
将莱茵河划出德国并派盟军驻守，会导致德国永远愤愤不平。英国代
表克尔（ Philip Kerr）告诉达赫狄欧，英国认为一个独立的莱茵邦将
“制造复杂情势，导致衰弱。若当地发生冲突，后果会如何？若因此
爆发战争，英国及英联邦各自治领均不会有前次战争中，使它们倍受
鼓舞的与法国同仇敌忾的认同感。”
法国领袖们顾不了德国日后的愤恨，德国真正的实力才最令他们
忧心。达赫狄欧坚持自己的立场：
“你说英国不愿将英军派往海外。只要看看实际情形便
知。英国在印度及埃及向来有驻军。为什么？因为英国知道
其国界不以多佛（ Dover）为限。要求我们放弃占领，无异
于要求英美将自己的舰队沉没。”
法国若得不到缓冲地，就需要某种保障，最好是与英美结盟。如
有必要，法国愿意接受透过对集体安全概念的解释，以达到与传统结
盟相同的结果。
威尔逊实在太热衷于创建国际联盟，因此偶尔会提出一些令法国
满怀希望的理论。有好几次，他把国际联盟说得有如一个国际法庭，
可以裁决纠纷，改变国界，为国际关系注入极有必要的弹性。他的顾
问之一波曼博士（Dr。 Isaiah Bowman）在1918年12月，在前往和会
途中的船上草拟了一份文件，扼要地列举出威尔逊的构想。其中提到
国际联盟可提供领土完整，若得以证明有不公平之处或情况已有变
化，可于事后就条件及边界进行修正。而且待热情已消减，可凭公正
的观点而非经年战火结束时的和会观点，来看待问题时，再进行改正
要容易得多。与此背道而驰的是延续列强与均势的观念，而此等概念
素来仅能带来“侵略与自私与战争”。
在1919年2月14日召开的全体大会上，威尔逊公开国际联盟的
盟约内容，会后他以几乎不变的口气对威尔逊夫人说：
“我们就此真正地迈出了第一步，因为我现在比以往更
真切地领悟到，一旦成立国际联盟，我们当前正设法达成的
和约中必然会出现的种种错误，均可通过它加以仲裁改正。”
根据他的规划，国际联盟将负有执行和平及纠正不公的双重使
命。然而有一个顾虑却使他寝食难安。在欧洲历史上绝找不出任何一
个，靠诉诸正义或纯靠法律程序便使国界改变的例子，几乎无一例外
的全是借国家利益的名义，才使国界得以改变或保全。但威尔逊也心
知肚明，美国人民丝毫没有以军事承诺保证实现凡尔赛条约的意念。
大致上，将威尔逊的构想形诸实际建制已等同于一个环球政府，美国
人对世界政府的接受程度远不如对世界警察的自许。
威尔逊为规避这个问题，便号召诉诸世界舆论作为对抗侵略的最
终制裁力量，排除使用政府或军事力量。他在1919年2月就是如此
向和会说明的：通过此一工具（国际联盟）我们主要是仰仗一股庞大
的力量，即全球舆论的道德力量。
至于舆论无法解决的问题，靠经济压力必可迎刃而解。波曼写的
备忘录中说：对于需要惩戒的案例，有不必动武的替代方案，此即抵
制；针对行为不当的国家断绝其贸易，包括邮电设施。
欧洲国家从未看过这种安排实际运作的情形，也无法说服自己相
信此计可行。无论怎么说，要求法国接纳道德制裁是太强人所难，它
牺牲了无数生命财产，只为勉强苟延残喘，却无奈地面临着中欧的真
空及实力远超过自己的德国。
因此在法国眼中，国际联盟仅有一个目的，即必要时它能促使各
国以军事援助法国对抗德国。历史悠久但此时已国力衰微的法国，对
集体安全的基本前提持怀疑态度，它无法相信所有国家对威胁都会有
相同的解读，即便做出相同的评估，也不见得会对应如何反应得出同
样的结论。倘若集体安全失败，美国，或许包括英国在内，尚不至于
无路可走，还可以自己保卫自己。但法国没有第二条路，第一次就必
须判断正确。万一集体安全的基本假设事后证明是错误的，那法国不
像美国，是无力于再打一场传统战争的，它或许就要亡国。所以法国
想要的不是一般性的保证，而是针对法国国情所需要的保障。对此美
国代表团断然拒绝。
虽然鉴于美国国内的压力，威尔逊只肯做原则的宣示，不愿为美
国多做承诺，这一点可以理解，然而却加深了法国的危机意识。固然
美国会毫不犹豫地使用武力来维护门罗主义，威尔逊也一直援引这个
范例来说明他的国际新秩序。但美国在德国威胁欧洲均势的问题浮现
时，却裹足不前。这难道不是代表欧洲均势对美国安全利益的意义，
没有美洲的情势来得重要？为消除这个差距，法国参与相关委员会的
代表布赫吉瓦（ Leon Bourgeois），不断要求筹组国际部队或是预做某
种安排，赋予国际联盟自动采取执行行动的机制，以防德国废止凡尔
赛和约，这是法国唯一关心的战争起因。
虽然只有极短的时间，威尔逊仿佛赞同法国的这个提议，还把他
所提出的盟约说成是对“全世界领土权状”的保证，但已令他的随员
们大惊失色。大家都知道参议院决不会批准设立国际常备军或做永久
性军事承诺。有一位顾问人员甚至认为，规定需以武力对抗侵略的条
款本身已违宪：
“反对此条款极有力的根据之一是，倘若美国对外条约
中含有此一条款，必定无法成立，因为依宪法宣战权为国会
所有。因条约规定随之而来自动发生的战争不是由国会宣示
的战争。”
纯就字面上说，这表示美国所缔结的任何盟约都不具约束力。
威尔逊很快便退回到最初的集体安全概念。他拒绝了法国的提
议，指出没有必要常设执行机制，因为国际联盟本身便可激发全世界
普遍的信心。他表示“唯一的方法在于对国联各会员国的信用要有信
心。一旦发生危险，我们也会伸出援手，但贵国必须相信我们。”
在外交官之间，信任属于稀有物质。当国家面临生死存亡关头，
政治家一定会设法寻求更具体的保障，如果这个国家的处境像法国这
样岌岌可危，那更是必须如此。美国的主张能够说服人之处在于除此
之外别无选择，不论国际联盟的义务有多么暖昧，至少比什么保障都
没有要好。英国代表之一塞西尔爵士（ Lord Cecil）在责怪布赫吉瓦
扬言没有执行机制就不加入国联时，所持的正是这个理由。他对布赫
吉瓦说：“国际联盟对美国一无好处，它可以听任欧洲自生自灭，独
善其身即可，美国提出来争取各国支持的建议其实是为了法国好。”
法国虽满怀疑虑及不祥的预感，最后仍不得不屈服于英国这一番
令人不服的解析，接受了国际联盟宪章第十条那段空洞的文字：“该
委员会应建议履行此一义务（即维护领土完整）之手段。”此即如果
发生紧急状况，国际联盟将就各国所能同意的结论达成协议。当然即
使没有盟约，这原本就是各国可能采取的步骤，传统结盟形式也正是
为弥补这种情况之不足，因此要制定在特定状况下须相互支援的正式
义务。
法国有一份文件中直率地指出国际联盟在安全设计上的不足：
“设若英法间不曾有1914年曾生效的军事防御的谅解存
在，尽管其确实十分有限，而两国间仅有国联盟约中的一般
性协议，则英国的干预便不致如此迅速，而德国的胜利也就
理所当然了。因此我们认为，在当前的情况下，国联盟约所
提供的援助将缓不济急。”
一旦看出美国不愿在盟约中纳入任何具体的安全条款，法国又恢
复施压，要求分裂德国。法国提议建立独立的莱茵共和国，作为非军
事缓冲区，并主张免除其赔偿责任以鼓励其建国。英美不肯答应此协
议后，法国又建议至少应让莱茵区脱离德国，等国际联盟的建制有机
会得以建立，其执行机制经过考验后再说。
为安抚法国，威尔逊及英国领袖改提签订条约保证和约一定付诸
实施，以替代分裂德国之议。英美可同意若德国违反和约将不惜一
战。这十分类似于维也纳会议上，各盟国为保证集体对抗法国所达成
的协议。但两者之间有一重大差异：拿破仑战争后各国均相信法国真
会构成威胁，因此要设法维护安全；但一次世界大战后，英美并不真
心认为德国是个威胁；两国虽愿提出保证，但既不相信有此必要，也
没有认真加以执行的决心。
法国的首席谈判代表为此甚觉欣慰，并指出英国这项保证是“史
无前例”。他说，英国偶尔会签订暂时性协定，但过去从未承担永久
性义务：“它有时会援手，但从未事先承诺！”达赫狄欧认为美国提议
做此承诺，同样也具有放弃传统孤立主义立场的重大意义。
法国领袖们太过热衷于获得正式保证，以致忽略�