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到1924年，英国地面部队的参谋人员也有同样的看法，并预测
德国会因“仅是重演使我们卷入上一场大战的情况”，而再度与英国
开战。他们指出，凡尔赛和约设下的限制，在德国自认具有足够政治
力量，摆脱凡尔赛的束缚后，顶多只能使德国的再度武装延后9个
月。他们颇有先见之明的预估，德国很可能在10年内便具备这种实
力。至于法国，他们除同意英方的分析外还预言，除非在这段期间能
与“一流强国”结为军事联盟，否则法国将陷于无力抵抗的窘境。
然而当时唯一可选择的强国便是英国，英国政治领袖又不接受军
方的看法。他们的政策反而是根据错误的想法而来，认为法国已经太
强，根本不需要与英国结盟。这些领袖视已失去斗志的法国为有可能
成为欧洲第一强国，所以需要加以制衡，视战后境遇不满欲翻案的德
国为受委屈的一方，需加以安抚。这两个假设，即法国军力独大及德
国未受到善待，就短期而言是正确的，但自长期看，以此作为英国政
策的前提将带来祸害。政治家对大势所趋的看法可成就他们的事业，
也可使他们一败涂地。一次大战后的英国领袖们未能明察摆在眼前的
长期威胁。
法国迫不及待要与英国缔结军事盟约，以填补因美国参议院拒绝
批准凡尔赛和约而失效的安全保证。英国过去从未与它所认定的欧洲
最强的国家结成军事同盟，现在英国领导人又认为法国正重演称霸欧
陆的历史威胁。1924年英国外交部中央司（ the Central Department）
将法国占领莱茵区，断定为“入侵中欧的起点”，这与当时法国的心
态完全相反。在外交部这份备忘录中，更无知的是把占领莱茵区当做
是包围比利时，以致造成“对施海尔德（ Scheldt）及须得海（Zuider
Zee）区的直接威胁，因此是对我国的间接威胁”。海军总部对法国的
猜忌不下于外交部，由直接得自西班牙王位继承战或拿破仑战争等战
事的结论提出检讨：“莱茵区掌控着荷兰及比利时诸港口，这些港口
遭控制将严重损及英国皇家海军针对与法国交战的作战计划。”
英国心目中的主要威胁来源是法国，而法国的外交政策其实近乎
饥不择食，那么，这些只为抵挡又一次德国侵略的国家，想要维持欧
洲的均势无异于缘木求鱼。的确，仿佛是历史的反射作用，此时英国
有许多人想到以德国来制衡法国。例如英国驻柏林大使阿柏侬子爵
（ Viscountd Abernon）在报告中建议，以德国作为平衡法国的力量符合
英国利益。他在1923年写道：“只要德国团结统一，欧洲便可维持或
多或少的均势。”若德国分裂，法国将“以其军队及军事同盟，享有
不可一世的军事与政治掌控权”。此言固然不假，但这绝非未来一二
十年内英国外交所可能面临的状况。
英国向来主张，胜利后要重建国际秩序就必须让先前的敌人重返
国际社会，这一点十分正确。但只要均势不断地向德国这一方倾斜，
安抚德国的不满情绪无助于恢复稳定。一维持欧洲均势的最后一线生机
有待于英法之间能否团结，但这两国却无法理解彼此的想法，只有无
奈地望着对方，而对均势真正构成威胁的德国及苏联，则不屑一顾，
袖手旁观。英国太过高估法国的实力，法国则太过高估可利用凡尔赛
和约弥补对德日益恶化的劣势。英国担心法国可能称霸欧陆，可笑之
至，法国以为可以以压制德国为目标推行其外交政策，是别无他法才
出此下策。
英国不愿与法国结盟最重要的原因，或许是英国领导人觉得凡尔
赛和约不公平，尤其是有关东欧的安排，他们担心一旦与法国结盟，
法国与东欧各国又有盟约，可能使英国卷入不该插手的冲突，维护不
该维护的国家。劳合·乔治表达出当时一般人的看法：
“英国人民将不愿涉入因波兰或上西里西亚的但泽
（ Danzig）而起的争执。英国人民觉得欧洲那个部分的人口
性情不稳，又易于受挑拨，他们随时随地都可能动手，而争
执中的谁是谁非可能极难以解决。”
英国领袖抱持着这种态度，因此在讨论会不会与法国结盟时，主
要是战术性的运用，借以减轻法国对德国施压，而不是真正想对国际
安全有所贡献。
于是法国继续徒劳无功地设法压抑德国，英国则设法找出既可安
抚法国的疑虑，又不必令英国做出承诺的安全协议。两者永远不可能
有交集，因为英国不可能给予法国能使它对德国采取较理性较和缓的
外交政策的保证，亦即全面的军事同盟。
法国总理白里安（Briand）在1922年，有感于英国国会决不会认
可正式的军事承诺，便想比照1904年的友好协议（ Entente Cordiale），
英法外交合作，但不涉及军事。然而1904年时，英国感觉得到德国
发展海军及不断耀武扬威的威胁。到20世纪20年代，英国对德国的
恐惧尚不及对法国的疑虑，它误以为法国的行为是出于傲慢，不是出
于恐慌。后来英国虽勉强同意白里安的提议，但其真正的动机反映在
内阁某文件中，文中解释与法结盟是为了加强英国与德国的关系：
“德国对我而言是欧洲最重要的国家，不仅因彼我间的
贸易，更因它是俄罗斯情势的关键。在现有状况下，协助德
国或会使我招致背弃法国的指责，但法国若为我盟国，则此
种指责便不致出现。”
不论法国总统米勒兰（ Alexandre Millerand）感受到英国是在避重
就轻，或仅是觉得这盟约太不具体，他拒绝了白里安的建议，白里安
因此辞职。
法国未能说服英国结成传统式同盟后，便转向国际联盟，希望在
国联中为侵略立下明确的定义，以达到保障其安全的结果。定义确立
后再融入国联架构中成为一项明确的义务，借此使国际联盟转换为全
球性同盟。1923年9月，在法英敦促之下，国际联盟理事会完成一项
全球性互助条约。一旦发生冲突，理事会将获授权，可判定哪一国为
侵略者，哪一国为受害者。每一会员国都有义务，在签约国所在的那
一洲（加上此句是为避免国际联盟须涉人殖民地冲突）协助受害国，
必要时可诉诸武力。由于集体安全原则下的义务应来自整体原因，而
非国家利益，因此条约中规定，受害国若要获得援助，就必须事先签
署经国联认可的裁军协定，并按照约定的时间表减少其军力。
由于受害国通常都是较弱的一方，国联这个互助条约（ Treaty of
Mutual Assistance）其实是让易受侵害的国家更加为难，令侵略者更加
有恃无恐。更何况全面性裁军协定的时间表需经年累月的谈判，这个
互助条约反而会制造大片真空。国际联盟抵抗侵略的义务被延到很久
以后的不可知的未来，在这种情况下，法国及其他受到威胁的国家就
只有自求多福了。
互助条约中虽列有种种例外条款，却未能获得各国的支持。美苏
拒绝考虑，德国从未被要求表示意见。一旦明白这个草约可能使在各
洲都有殖民地的英国，必须协助世界任何角落的任何被侵略国后，工
党首相麦克唐纳（ Ramsay Mac Donald）也感觉不得不表示，英国虽曾
参与草拟，但无法接受这个条约。
此时，法国追求安全已到走火入魔的程度。它不肯承认一切努力
只是白费力气，始终不放弃要找出符合集体安全原则的对抗侵略的标
准，特别是麦克唐纳领导下的英国政府强烈支持集体安全与裁军，即
国际联盟所标榜的先进目标。最后麦克唐纳与法国新任总理赫里欧
（ Edouard Herriot），想出一个互助条约的变体。1924年的日内瓦议定
书（ Geneva Protocol），要求所有国际冲突均应由国际联盟仲裁，并订
出三个各国有义务协助被侵略者的标准：侵略国拒绝交由理事会调解
以解决争议；侵略国未能将争议交由司法解决或仲裁；第三点当然是
受害国必须参与全面性的裁军计划。所有签署国均有义务以任何可行
方式，协助受害国对抗合于上述标准的侵略者。
不过日内瓦议定书因同样的理由，落得与互助条约同样的下场，
20世纪20年代所有其他的集体安全方案也都未能成功。这个议定书
超出英国能接受的范围，却远不及法国想要达成的目标。英国做此提
议是为吸引法国加入裁军，不是要为自己多加一份防御义务。法国主
要则是为确立互助的义务，裁军充其量只是次要的考虑。美国的态度
已注定其失败，美国表示不会遵守日内瓦议定书，也不会容许议定书
中的条款干预美国的贸易。到英国皇家国防参谋（ Imperial Defense
Staff）主席警告，这个议定书会使英国兵力过度延伸，十分危险时，
英国内阁便在1925年初退出。
这种安排实在荒谬，抵抗侵略者的先决条件是受害者必须先裁
军，地缘政治考虑及一地的战略重要性，即千百年来国与国交战的理
由，如今已不被视为正当理由。照这个原理推论，英国之所以要保卫
比利时，是因为比国已裁军，不是基于它的战略地位重要。经过相当
时日的谈判，各民主国在裁军及集体安全两方面均毫无进展。集体安
全倾向于将侵略转为抽象的法律问题，而且不考虑特定的威胁或承
诺，这反而无助于凝聚共识，令各国倍感挫折。
英国虽在言词上大力支持集体安全，但显然认为集体安全下的义
务没有传统联盟所要求的义务那么具强制性。这由英国内阁的表现可
见一斑，在发明各式各样的集体安全架构上它迭有创见，却抵死拒绝
与法国签订正式盟约，直到十五年后战争爆发前夕都是如此。要不是
英国把集体安全的义务看成比同盟的义务要履行的可能性较小，或是
较易于规避，态度上就不会有那么大的差异。
盟国最聪明的做法，应是主动将凡尔赛和约中对德国最严苛的条
款删去，并促成英法间坚定的联盟。丘吉尔（ Winston Churchill）就
曾有这种想法，他赞成与法国结盟，“如果（且唯有）它全然改变对
德国的待遇，并衷心地接受英国协助及友好德国之政策。”可惜这个
政策未能一贯地加以推行。法国领袖太过惧怕德国及反德情绪高涨的
法国民意，英国领袖则对法国的图谋太多疑。
凡尔赛和约的裁军条款拉大了英法间的鸿沟。具讽刺意味的是这
反而方便德国取得军事上的优势，加以东欧的弱势，久而久之德国在
地缘政治上的优越地位便告确立。盟国的一大败笔是在立下不公平条
款之后，又未能制定查证其实施情形的制度。法国出席巴黎和会的主
要代表之一达赫狄欧（ Andre Tardieu） 1919年写给豪斯上校的信中即
预言，未制定查证体制将使和约中的裁军条款滞碍难行：
“正草拟中的是一个不完整的工具，危险且荒谬。国联
是否会对德表示：‘请证明我的情报错误’，甚至‘我们希望
查证，。但那便是主张有监督权，德国将回答： ‘你有何权
利？，德国会如此答复，若没有和约强迫它必须承认查证权，
那这么回答将很合理。”
在武器管制成为学术研究的对象前那段懵懂时期，没有人觉得要
德国自行查证自己的裁军很奇怪。的确盟国曾成立军事管制委员会，
但它不具备独立查证权，它想要获得德国违规的资讯，就只能向德国
政府要，这是不太高明的设计。委员会在1926年解散，使查证工作
落到盟国情报单位身上。难怪在希特勒拒绝履行裁军条款以前许久，
德国早已严重违规。
在政治方面，德国领袖很技巧地坚持应实行凡尔赛和约中承诺的
全面裁军，德国裁军只是第一步。经过一段时间，他们争取到英国支
持全面裁军，又利用它来作为未能履行其他条款的借口。英国为向法
国施压，便宣布大幅减少地面部队（这向来不是英国国防的主力），
但不减海军（当然这是其安全之所恃）。但是由于德国的工业实力及
人口都超出法国太多，法国国防便完全要仰赖陆军常备军比德国多出
许多才行。会使此种平衡改变的压力，不论是德国重新武装或法国裁
军，实际上都等于使大战的结果逆转。到希特勒上台时，情势已很明
显，和约的裁军条款即将付诸东流，德国的地缘政治优势也明朗化。
赔款问题更加促成英法间的疏离。在凡尔赛和约之前，战败国付
赔款一直是理所当然的。1870年普法战争后，德国不觉得需要抬出任
何原则，只因它是胜利者，便要求法国赔偿；1918年它在布列斯特一
立托夫斯克条约中向俄罗斯提出庞大的赔偿数字，也是基于同样理