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她的海军被消灭了，我们所有关于大西洋安全的传统概念——门罗主义、公海自由原则、西半球团结——都将成为回忆，而美国人民将长期生活在‘纳粹的枪口之下’”。2通过谈判达成的和平同样将是一场灾难，因为这将给希特勒争取宝贵的时间和资源来巩固他的地位并重新武装，同时也会扩大英国、法国以及特别是美国国内那些反对战争的人的影响。“依我看来，”罗斯福以政治上最圆滑的语言试探道，禁运“对美国的中立、美国的安全以及，最重要的是，美国的和平，构成了最致命的危险”。3
总统一点一点地铲除禁运法令的影响。在他的说服下，国会于11月4日修订了1935年的禁运法案。虽然法案仍然禁止美国船只将美国货物运送到交战国的港口，但是现在允许在“现钞自运”的基础上销售武器和军需物资——即，接收方以现金支付，并以自己的船只运送货物。通过这种方式对法案进行调整，使美国可以在维持中立表象的同时向英国提供物资援助，因为德国缺少资金，而且大西洋海运线也处于英国的控制之下，这实际上使德国无法在现钞自运体系下获得物资。
然而不幸的是，这种安排对德国的受害者而言是不够的。1940年4月，德国入侵挪威和丹麦，5月入侵荷兰、比利时、卢森堡和法国，希特勒以令人恐怖的效率消灭了一个又一个民主国家。西北欧低地国家的平民在德军猛攻面前绝望地逃难，但却遭到了有组织的机枪扫射和飞机轰炸。45月10日，德军占领低地国家的当日，因慕尼黑协定蒙羞的英国首相内维尔·张伯伦宣布辞职，温斯顿·丘吉尔被召唤到白金汉宫接任首相一职。
用丘吉尔的话说，在比利时与法国的战斗“是一场巨大的军事灾难”。“英国陆军的整个基层部队、中坚力量和大脑中枢”在敦刻尔克堪堪逃过了全军覆灭的结局。5月27日至6月4日，850艘仓促聚集的各类船只不畏艰险，成功地使超过33。8万名英国和法国士兵安全撤离。然而，英国远征军的所有装备几乎损失殆尽。英国的存亡取决于美国生产并交付大量关键物资的能力和意愿，对于这一点再也没有任何疑问。英国以现钞自运的方式购买这些物资的做法持续不了几个月，之后英国的美元和黄金储备就将消耗殆尽。
罗斯福知道，如果美国要向英国提供进行战争所需的大规模的及时援助，他必须最大限度地利用法律赋予他的授权，而且当这样仍然不行的时候，他就必须推动国会扩大他的授权。6月10日，意大利从南部进攻法国的当天，总统发表了一篇演讲，震惊了当局内部拘泥于传统观点并带有保守主义倾向的国务院。在演讲中，总统怒斥意大利独裁者贝内托·墨索里尼“手握匕首”、“并已经将它插进了邻国的后背”。他继而作出保证，“美国人民将团结一致，沿着两条明显摆在我们面前的路线同时推进：我们将向抵抗力量提供这个国家的物质资源；与此同时，我们将控制并加速使用这些资源，从而使我们美利坚自身能够拥有足以应对任何紧急状况和国防任务的装备和训练。”就这样，在没有国会授权的情况下，罗斯福作出了承诺，美国将向抵抗德国和意大利的反对力量提供援助，并使自己做好战争的准备。
凭借财政部的律师创造出的存在很大问题的法律依据，美国当局立即展开行动，调派150架战斗机飞赴加拿大，它们在那里登上了法国的航空母舰。但是航母还未抵达目的地，法国就宣布投降了，舰队只得在加勒比海岛屿马提尼克等待战争的结束。接着，当局又从空虚的美国弹药库中搜刮了50万只步枪、8万挺机关枪、1。3亿发子弹、900门75毫米火炮以及100万枚炮弹，还有一些炸弹和TNT炸药，同样凭借的是可疑的法律授权。这些物资被运送到了英国，英国人对此的反应如同天降甘霖。但是总统周围的许多人都认为这是一种政治上的自杀行为，甚至可能更糟糕，因为这些武器可能很快就会落入希特勒手中，并转而被用于对付美国。5
英国财政状况每况愈下。在战争开始前，英国的储备约为45亿美元。然而现在，即使是在征用并变卖了英国公民持有的美国资产之后，金库实际上也已经空了。11月25日，英国大使洛思安勋爵告诉美国记者，英国的“金融资源已近枯竭”。这一言论使罗斯福和摩根索极为不快，他们认为大使的这番话将使美国当局继续提供援助的努力在政治上遇到更多的困难。“如果奈参议员或者其他参议员把我召到国会山，”摩根索对大使抱怨道，“他们会说，‘你看，在某月某日，洛思安大使说道，英国人就要没钱了。谁给你这个权力允许他们继续对美国发出订单？’”6尽管十分不满，但摩根索知道形势确实非常严峻，他自己的部门估计到次年6月英国的赤字将达到20亿美元。同时，他也知道国会期望他在向英国提供援助之前先榨干英国人。他正准备这样做，要求英国财政部官员弗雷德里克·菲利普斯爵士提供一份英国控股资产、证券、黄金以及直接投资的完整清单，每份清单都按照各类资产大致的流动性进行分类。
但是并非所有的东西都可以用来付款。“有一样东西我知道我可以代表罗斯福先生表态，”财长对大使说道，“即我们不想获得任何一个岛屿。……我知道他不想要牙买加，我知道他不想要特立尼达，而且我也知道他不想要英属圭亚那。”7
12月9日，罗斯福名义上正在视察西印度群岛新设的军事基地，实际上却是搭乘“图斯卡卢萨”号重型巡洋舰在海上巡游。一架海军的水上飞机给他带来了丘吉尔的一封超过4000字的长信，信中非常详细地说明了欧洲、非洲、中东和亚洲战线的情况，并着重强调了生产和运输这两个关键问题。丘吉尔提出，为了英国和美国的共同利益，英国有责任“在美国完成备战之前坚守战线并与强大的纳粹搏斗”。与此同时，英国需要船只，特别是驱逐舰，以及补给物资。他坦白地告诉总统，“现在我们不再有能力为这些物资支付现金了”。但是，他以一种可以明显感觉到的为难情绪提出了如下建议：“我相信，你会同意我的观点，即在这场斗争的紧要关头，将英国所有可以出售的资产剥夺一空，以至于在用我们的鲜血赢得了这场战争之后，在人类文明得到拯救之后，在为美国争取时间充分自我武装以应对一切不测之后，我们将被剥削得一干二净，这样做不仅在原则上是错误的，而且实际上对双方都不利。这种做法不符合我们两国中任何一国的道德和经济利益。……而且我也不相信，美国的政府和人民会认为，将他们慷慨承诺的军需物资和商品援助限制在有关费用可以立即支付的前提下，这么做符合他们的指导原则。”8一方面是丘吉尔口中美国的高尚情操，他期望美国能在短时间内达到这些高尚情操的要求；另一方面则是摩根索提出的要求，要求英国进行全球大甩卖以避免美国当局在国会受挫，两相对比，反差何其强烈！
英国已经在美国订购了至少50亿美元的物资，哈里·怀特估计这大大超出了英国的支付能力。考虑到即使英国获得这些军事物资也不一定能够挺过这场战争，摩根索希望知道完成这些订单是否符合美国的利益。陆军参谋长乔治·马歇尔将军强烈主张完成订单符合美国的利益，即使英国沦陷，英国需要的飞机、坦克以及大炮，以及为了满足英国的需求而逐步扩大的生产能力，对于美国的国防都至关重要。战争部长亨利·史汀生也支持这一观点，并极力主张及时交付、不要拖延。这一问题的决策需要总统参与；但是总统当时正在船上，并坚持在他返回并与摩根索商议之前，不得采取任何行动。9
罗斯福被丘吉尔的信深深地打动了，如果说不是出于对英国困难处境的同情，那么一定是因为考虑到了英国一旦屈服美国将面临的后果。他知道“现钞自运”以及背着国会偷偷摸摸将物资输送给英国已经行不通了，他决心找到一个新的政治解决方案来取而代之。“我们必须找到某种办法，”他说道，“将这些物资出租甚至是借给英国人。”
他想出的办法可谓是一招政治上的神来之笔。12月16日，晒得黝黑的罗斯福精力充沛地回到华盛顿，并于次日召开了一场新闻发布会。会上，他坚称：“在占据压倒性多数的美国民众心目中，对于美国国防而言眼下最好的办法就是英国的自卫战争能够取得胜利，这一点绝对毫无疑问。”在将这种公众情绪确立为事实后——虽然当时事实远非如此——他接着树立起一个稻草人作为他反驳的对象。他说道，有些人认为我们应当把钱借给英国人，而其他人认为我们应当作为礼物把钱赠予英国人。虽然事实上几乎没有人持这两种观点，但是树立起两个极端阵营的形象能够实现总统说服听众的目的。他接着阐述了由他本人提出的巧妙的中间路线：
现在，我试图要做的是摆脱美元的符号。我想，对于在座的每一位而言，这都是一个全新的思路，来摆脱愚蠢的、不明智的、过时的美元符号。好，让我给你们举一个例子。假设我的邻居家失火了，我们相隔大约一百多米，而我正好有一截浇花用的水龙带。如果他能够把我的水龙带拿去接到他的消防栓上，我也许可以帮助他把火扑灭。那么，我该怎么做？我不会在救火前对他说：“邻居，我的水龙带花了我15美元；你要用的话付我15美元。”那么我们会怎么处理呢？我不想要15美元——我想在火被扑灭后把水龙带拿回来。那么好，如果在救完火之后水龙带完好无损，没有受到一点损坏，他会把它还给我并对我表示万分感谢。但是假设它在火灾中损坏了，烧了几个洞，我们不一定非要特别正式地处理这个问题，但我会对他说，“我很乐意把水龙带借给你，但我知道我再也使用不了它了，它已经彻底损坏了。”他会说：“水龙带原来有多长？”我告诉他：“大概50米长。”他会说：“没问题，我给你换一个新的。”现在，如果我拿回了一个不错的水龙带，我的情况也挺好。
换言之，如果你将一些军事物资出借并在战争结束后收回，如果它们完好无损，没有受到损坏，那你就没问题了。如果它们被损坏了，或者状况变差了，或者全部损失了，如果你能够让借用这些物资的人给你换个新的，在我看来，这个结果对你也不错。
我没法讨论太多的细节，而且你们也不用提出法律上你准备怎么做的问题，因为这正是目前在研究的问题。但是，这种想法就是，对于英国以后的订单，我们不会全部接管，但是会接手其中非常大的一部分；而当这些产品生产出来之后，无论是飞机、枪械还是其他物资，我们会就英国使用这些物资达成某种安排，因为这对美国国防而言是最佳选择，而双方达成的谅解是，当这场表演结束后，我们将在某个时间以实物的形式得到偿还，这样就不用考虑美元债务的形式和美元符号，取而代之的是一个以实物偿还的君子协定。我想你们一定都听明白了。
罗斯福将问题描述成，英国在极端紧急的状况下向美国借一截浇花用的水龙带，而如果美国要把水龙带卖给英国，这实在是太愚蠢和卑鄙了。如果总统直白地向国会提出开一张空头支票来援助英国的战争行动，他必然会遭遇一边倒的失败，而这会对希特勒猛攻下的欧洲剩余的抵抗力量造成灾难性的后果。但是这则水龙带的比喻激起了美国公众的共鸣，并给了总统奋力一搏的机会，来争取通过日后众人皆知的《租借法案》。
罗斯福将起草法案的工作交给财政部，“借支也行，租借也行，你怎么称呼它我不管”10。而摩根索则授权法律总顾问爱德华·弗雷及其助手奥斯卡·考克斯开展这项工作。财政部采取了一切预防措施，确保法案不仅能够通过持有敌意的国会的严格审查，而且能够经得住随后的司法审查。摩根索甚至就改变措辞的问题向最高法院大法官、罗斯福的密友费利克斯·弗兰克福特征求意见，法案精明务实但却不甚优雅的标题——《进一步促进美国国防及其他目标的法案》——就是出自后者的建议。民主党国会众议院和参议院多数党领袖马萨诸塞州众议员约翰·麦科马克和肯塔基州参议员阿尔本·巴克利又锦上添花，在将法案提交参众两院审议时给了法案一个富有爱国主义色彩的编号，“众议院第1776号”。＇10＇
尽管如此，法案的通过远非一帆风顺。众议院外交事务委员会中的共和党议员在听证会上严厉质问摩�