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2．“特定的样式和一定的处理程序”，是指公文作为一种独立的文体，虽然也讲究形式的美观、灵活，但不能标新立异，各机关和组织要按照国家规定的格式要求和规范程序进行写作，具有特定的政务性内容和事务性内容的体式风格。
3．“各党政军机关交流经验的一种重要工具”，则让我们对公文的作用有了一个大概的了解。公文对外表达各党政军机关的意图和决定，是该机关处理工作问题的一种办事工具，同时还是该机关工作活动的记录。
（二）公文的本质和作用
公文的本质是指公文本身所固有的性质、特征，也包括研究它的性能和作用。《国家行政机关公文处理办法》中在谈到公文的本质和作用时，指出：“公文，是传达贯彻党和国家的方针政策，发布法规，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的一种重要工具。”从中，我们将公文的本质和作用从以下几个方面进行论述。
1．制定和贯彻执行政策的作用。党和国家的各项政策与法规，往往以公文的形式制定与公布。各级机关组织制发的法规性公文，多为各项方针、政策的补充和完善，这对于贯彻执行党和国家的各项政策，统一思想，具有重要的作用。
2．指导工作的作用。各级党政机关的公文，在一定范围内起着领导与指导作用。上级机关同下级机关是领导与被领导的关系，上级机关对下级机关所发布的公文，自然具有领导、指导作用。在我国，党的领导机关制定和发布的各项方针、政策、指示、决定和决议等，起着领导与指导工作的作用。
3．互通信息的作用。各类机关在处理日常工作、业务活动中，经常利用公文与上下级机关进行联系，或通知事项，或处理问题。如中央党政领导机关制定与发布各项方针、政策、法令时，经常用命令、指令、通告、通知等文件，将中央意图和要求传达到全国各个地区、各个机关、各级干部和广大人民群众中间去，组织与动员广大干部群众贯彻执行。
4．宣传、教育的作用。党政军领导机关的许多公文，特别一些重要的指导性公文，都具有宣传教育作用。像中共中央《关于加强精神文明建设的决定》等公文，就是对全国各族人民群众进行爱国主义教育，提高全民族素质的重要文件。
5．凭证和依据的作用。党政军机关活动中形成的各种公文，都是机关进行各项活动的历史记录。每件公文，都反映着制发机关的意图，收文机关均要依照公文的内容要求，作为贯彻执行或处理工作的依据。因此，公文具有凭证和依据作用。
6．现实执行的效用。公文有很强的现实执行效用。对于党和国家机关发布的重要公文，全国从中央到地方，从内地到边疆，从党、政、军机关到基层单位，接到通知后，都必须遵照文件要求立即执行，体现出公文很强的执行效用。此外，由于公文是党和国家管理党务和政务的工具，所以，在它失去现实效用后，还具有重要的查考作用。所以，我们还需要对今后有用的公文作为档案保存起来。其中具有永久保存价值的，还须按规定移交给国家档案馆保存。
7．解决问题、处理事务的作用。有一部分公文，经常用来沟通、联系各种事宜，用以了解情况、商洽工作、处理问题。这类公文针对性很强，一般内容比较单一、集中，意见比较具体、切实。
二、公文的产生与发展沿革
在我国，公文写作作为一种特殊的行为活动，古已有之。据考古发掘，我国早在原始社会末期就出现了比较成熟的文字。到3000多年前的殷商王朝的奴隶主阶级，已经能够运用龟甲和兽骨作为书面载体来书写文字，并以此指导当时的政务活动。我们现在所能见到的那些镂于甲骨、刻于碑石、铸于金属、书于竹简的文字，其用途大多是属于实施权力分配和社会治理的。从世界范围来看，我国是最早产生文书的国家之一。这就是说，公文作为我国统治阶级施政的工具和手段，其产生的历史极为悠久。
到秦汉时期，随着汉字的统一、纸张的出现和使用，不仅使得公文的作用扩大，而且体式也更为具体细致，还建立了一些与文书工作相关的重要制度，如文书的报告请示制度、传递制度等。唐宋时期，经济、政治制度的完备和国家机关的健全，使我国古代公文达到了发展成熟阶段，分类详细、机构健全、制度严格，对后世公文影响很大。此后的朝代大都沿袭了唐宋时期的公文制度，到明清时期又有了较大的发展和变化，公文种类细密、名目繁多，行文更加复杂化，还出现了许多专用文书，并对公文的文种、样式、用语、字数、保密制度等都有细致的规定。
然而，在我国漫长的社会发展史上，公文写作一直处于一种封闭和半封闭状态之中，存在较为严重的“以吏为师”和“相摹而作”的现象，成为统治阶级的御用工具。
民国时期，先后的南京临时政府、北洋军阀政府和国民党政府都对公文进行了许多改革和修订，并依据自身需要颁布了新的公文程式，对公文进行了重新分类和统一，开创了现代公文的新起点，在一定程度上适应了新政权的需要。然而，由于缺乏严格的管理，公文分类日渐增多，管理日渐混乱，套话成堆，公文的实效性、规范性大大减弱。
新中国成立以后，这种状况才从根本上得以改观。但是，一个不容回避的问题是，公文写作一直没有发展成为一门学科，往往依附于基础写作之中，处于寄人篱下的状态。进入新时期以来，党和国家十分重视公文工作，极力提倡公文处理特别是公文写作的规范化，强调对公文写作人员的选拔和培养，从而使我国当代的公文质量不断得到提高，充分发挥了为党和国家的管理工作服务的重要作用。
党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和社会主义现代化建设飞速发展的形势需要，公文写作作为一门学科应运而生。20世纪80年代末期，全国已有114所普通高等院校以及各级党校、行政学院开设了公文写作课程，并且逐步成为这些院校的主干学科。近些年来，这种情况更为普遍，并且已经普及到各类中专、职业技术学校和成人教育等教学阵地。从事公文写作教学的师资队伍不断壮大，出现了一批高质量的教材，公文写作成为深受学生欢迎的热门课。同时，每年的全国秘书职业资格考试以及国家公务员录用考试，也都把公文写作列为必考科目之一。
进入新世纪以后，我国的公文写作理论研究迅猛发展，各种版本的公文写作教材、专著纷纷出版。据不完全统计，在此期间出版的公文写作教材及专著约计有200多种。尤为重要的是，随着信息技术的飞速发展，电脑的广泛运用，开始出现了对电子公文写作的理论研究。出版的公文写作教材主要从行政机关公文写作面临的新形势、新任务要求出发，以公文写作理论为基础，以电子公文的技术特征为主线，全面系统地概述了电子公文的写作方法、编排技术和处理程序；既注重现代办公理念，又注重技术内涵和操作技能，既考虑到传统与现代知识的融合，又重视对现实工作的实际应用，具有很高的现实针对性、指导性和实用性，为我国的公文写作研究事业的建设与发展作出了不可磨灭的贡献。
第二节 公文的分类及其特点
一、党政军法定公文的分类
常见的、基本的公文的分类，主要是从文件的来源、使用范围、行文关系、性质与作用内容与特点等方面来划分的。
（一）从公文的来源来划分
一般来说，一个机关或机关内部某个部门的文件，按照他们的来源可以分为外机关发来的文件和本机关制成的文件两大类。其中，由本机关制成的文件按照制发文件的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的文件和在本机关内部使用的文件。因此，按照文件的来源，一个机关的文件可分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。
1．对外文件简称发文，是指本机关拟制的对外单位发出的文件，它是作为传达本机关的意图发往需要与之联系的针对机关的文件。如林业部向国务院发出的《关于加强森林防火工作的报告》，就是林业部的对外文件，是发文，而国务院就是这份发文的针对机关。
2．收来文件简称收文，是指由外机关拟制的，作为传达其自身机关的意图，发送到本机关来的文件。比如上面讲的林业部向国务院发出的报告，对国务院来说就是收来文件。又如上级机关发来的指示、通知，下级机关送来的报告、请示，同级机关或不相隶属机关送来的公函等，都是本机关的收文。
3．内部文件是指制发和使用都限于机关内部的文件，比如机关内部的规章制度、会议记录、工作计划、经验总结以及内部的通知、通报等。如《××工厂2009年度生产计划》、《××大学关于加强校园管理、维护教学秩序的几项规定》，就是限定在某工厂和某大学内部使用的文件。
（二）从公文的行文关系上来划分
行文关系，是指发文机关同收文机关之间的文件往来关系。这种关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。从一个单位的对外文件来说，可以按照它们的行文关系、文件的去向，划分为上行文、平行文和下行文。
1．上行文是指下级机关向它所属的上级领导机关所发送的文件，也就是自下而上的行文，故称上行文。比如，国务院各部、委，各省、自治区、直辖市给国务院所报送的工作报告和请示就是上行文。一般的说，上行文是作为下级机关向上级领导机关、下级业务部门向上级业务主管部门汇报工作，请示问题，请示给予领导和指导的文件。
2．平行文是指同级机关或者不相隶属的没有领导指导关系的机关之间的一种行文。比如，中共中央各个部之间，国务院的各个部、委、局之间，各省级人民政府之间，各个县委之间，各个县人民政府之间都是平级平行机关。再如，省军区和省人民政府之间，学校和工厂之间，没有领导指导关系，是一些不相隶属的机关。上述这些机关之间，在相互联系或协商工作问题时，一般都适宜于使用公函作为平行文。
需要说明的是，机关之间的上级与下级的关系并不等同于级别高与级别低的关系。在行政和业务上均无隶属关系的单位之间，即使地位有高下之分，但双方之间的行文关系仍然是平行关系。如某县公安局与邻县的县政府，某地方中学与某省军区，它们之间虽然地位、级别不等，但彼此之间联系工作仍应以平等关系行文。
3．下行文是指上级领导机关对所属的下级机关的一种行文。比如，中央给各个省委，国务院给各个部委局和各省人民政府所发的文件就是下行文。下行文一般常用指示、决定、通知、批复等。下行文是上级机关对下级机关实施领导、指导责任的重要工具。对下级机关来说是重要的收文。一些面向群众的布告、通知等文件，也是下行文。
（三）从公文的秘密程度和阅读范围来划分
从公文的内容是否涉及党和国家的秘密，涉及秘密的程度，以及公文所限定的阅读范围，又可将公文划分为秘密文件、普通文件和公布文件。
1．秘密文件是指内容涉及党和国家的秘密，需要控制知密范围和知密对象的文件。根据文件的秘密程度，又可以确定为秘密、机密、绝密三种，通称“三密”文件。密级越高，传送、阅读和保管的要求也就越严。因此，确定和划分文件的密级要十分慎重，力求准确。否则，密级过高不利于文件内容的传播；密级过低则扩大了知密范围，给党和国家造成不应有的损失。而且文件的保密要求应当有时间限制，经过一定的时间，应按有关规定对“三密”文件进行清理，该降密的应作降密处理，该解密的则应予解密。
2．普通文件是相对秘密文件而言的，从这个角度说，也可称非密文件。这种普通文件也并非无密可保，可以供任何人阅看。如机关、组织的决议、工作计划、总结，对工作人员的处理决定、通报等。这类普通文件阅读的范围比较宽。但一般只限于本机关、组织内，不在社会上公布，不向国外传播。
3．公布文件是向人民群众和国内外公开发布的文件。比如一些公告、通告、公报、法律、法令、中央领导同志的某些重要讲话、