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在本质上可归结为两个问题：要不要按蒙特利尔协议对待臭氧问题的方式来为温室效应气体排放量的削减设定目标和时间表？是否要求发展中国家也参加进来？
1991年冬天，政府间谈判委员会召开第一次预备会议，协商先前提出的气候变化的条约，这场戏就此开始了。联合国环境规划署署长穆斯塔法·图勒巴为会议定下了基调。他说，“各地人民都将1992年看作我们拯救地球的最好的机会，也可能是最后的机会。”然而，尽管政府间气候变化专门委员会的科学家们认为，要稳定空气中二氧化碳的含量，温室效应气体的排放量就需要减少60％～80％，但考虑到现实的经济状况，几乎没有人准备考虑削减这么大的幅度。各国考虑的最激烈的提议是到2000年将二氧化碳的排放量冻结在1990年的水平上。这项提议由欧共体提出，并得到了小岛屿国家联盟以及加拿大、澳大利亚和北欧国家的支持。这一目标并无科学或经济依据，仅仅是他们认为他们所能达到的最高目标。美国却少有地和欧佩克国家结成了同盟，反对为限制排放量制定任何目标和时间表。以印度和中国为首的发展中国家则明确表示它们不会承担任何限制其经济发展的义务，并强调指出，如果指望它们取得任何进展，就需要对他们进行资金援助和技术转让。
到1991年夏天，这场战役转成了堑壕战。在7月份于伦敦召开的西方七国会议上，欧共体、加拿大和日本全都要求美国参加进来，承担冻结排放量的义务。美国以缺乏科学依据为由加以拒绝，此举引发了欧洲领导人对之少有的严厉批评。一位高级官员称：“美国想要的只是一般性原则，而其它各个国家都想承担义务。”大不列颠的立场尤其引人注目，它不仅承诺要减少排放量，而且明确表示，作为世界上最大的污染源，美国应该尽一份责任。人们也注意到，美国所持的怀疑态度，使得像中国、印度等未来的污染源可以轻易地对整个事情置之不理。一个月后，像是受到提示一样，一批发展中国家发表了一项声明，拒绝对环境问题承担义务，并要求对它在环境方面提供的合作给予大量的财政支持。马来西亚甚至威胁说，如果这次会议过分强调发展中国家须承担义务，它将对其进行抵制。
在接下来的几个月里，布什受到的压力越来越大。国内环保组织执意要他履行先前说过的要成为“环保总统”的诺言。里约热内卢也成了名流们关注的焦点，演员詹姆斯·厄尔·琼斯告诉观众，“整个人类正处在危险之中。”峰峦俱乐部组织了一场群众运动，要求总统同意签署强有力的协议，在峰会上起到领导作用。世界资源研究所暗示，如果总统不采取强有力的行动，在即将到来的总统选举中他会很容易受到反对环境保护方面的指责。国会中的民主党领袖提出议案，要求到2000年将美国温室效应气体的排放量保持在1990年的水平上——这也是欧共体在劝说美国接受的义务。尽管面对这样的压力，苏努努也离开了白宫办公厅主任的职位，布什还是坚持在目标和时间表方面不承担义务。在联合国，美国谈判代表坚称，要让美国承担代价昂贵的义务，必须得有明确的数据和恰当的科学依据。美国科学发展协会发表了一份报告，在温室效应气体排放的问题上得出了矛盾的结论，这一来更加坚定了美国谈判代表的立场。报告建议采取行动来减少排放量，但又称现有的资料尚不充分，不足以促使我们采取过猛的行动。
如果说这份报告对科学家们是个好消息，那么对布什也是如此，他的政府可以继续坚持其立场了。美国倾向于签署一项条约来促使签约国减少排放量——但减少的方式和时间应建立在确切的科学发现之上，并要与各国的基本需要和社会制度相一致。随着里约热内卢会议的临近，其它工业国家威胁要在承担冻结排放量的基础上缔结一项条约，将美国排除在外。布什则针锋相对地威胁说，如果美国遭到孤立并成为攻击对象的话，他将不参加此次会议。最后，欧盟认定，即便达成一项将美国包括在内的空泛条约，也胜过一项缺少美国参与的有力条约，于是放宽了对目标和时间表的要求。《联合国气候变化框架公约》的最后文件，承认温室效应气体的排放会带来不利的影响，并要求签约国到2000年将各自的排放量减少到1990年的水平，但这项条约并非强制性的。它要求发达国家应该向发展中国家提供资金和技术援助，而后者只需付出良好的意愿即可。
布什最后还是在6月13日参加了这次聚会，确切地说是1992年里约热内卢地球峰会。特德·特纳和简·方达也到场了，还有雪莉·麦克莱恩和杰里·布朗。吉米·克利夫演唱时，印第安人围坐在篝火旁轻声地敲着鼓。欧洲人宣布将为环保提供总额达40亿美元的援助，这使美国吝啬的投入成了人们耻笑的对象。他们还发表声明，确认了他们减少排放量的承诺。当被问及欧共体是否正在扮演新的领导角色时，欧共体的秘书长劳伦斯·简·布林克霍斯特说：“可想而知，我们正在走向那个岗位。”然而，布什却坚持说，“我们是领导者，不是追随者。”但这次会议的代表已今非昔比，待他说了“美国人的生活方式不是拿来谈判的”这句话后，他连仅存的一点同情也失去了。实际上，这一点正是值得商榷的地方。
从里约热内卢到京都
事实证明，从里约热内卢到京都的道路是曲折的。第一个波折很快就出现了。里约热内卢会议结束仅五个月后，民主党的总统候选人比尔·克林顿就在1992年的选举中击败了布什。与共和党相比，民主党一向得到环保主义者更多的支持，而且这次克林顿政府的副总统，前参议员阿尔·戈尔，认为自己是环保主义的忠实信徒。还是学生的时候，戈尔就已经深受基林的研究及其所揭示的问题的影响了。在参议院，戈尔就支持制定环境保护方面的法律。在他的畅销书《平衡中的地球》中，戈尔对新的环境保护政策提出了很多具体建议，包括征收二氧化碳排放税，对机动车提出更高的汽油英里数要求，以及向使用非可再生材料的生产商收取费用等等。作为副总统，戈尔大有机会把他的想法付诸行动；他成了新一届政府中环保人士的带头人，立即就制定了一项《气候变化行动计划》，并于1993年10月予以公布。这项计划和其它措施共同促使美国承担起了到2000年将二氧化碳的排放量保持在1990年水平上的义务，而这正是世界其他国家在里约热内卢一直要求美国做到的。几个月后，各国在里约热内卢达成的协议开始生效，因为它的签署国已达到必需的数量，其中也包括此时已非常支持这一协议的美国。
但是，其后的道路马上就不那么一帆风顺了。1994年11月，共和党四十二年来第一次在众议院获得了控制权，并选举脾气暴躁的纽特·金格里奇为议长，其权力可以说在美国政府中仅次于总统。他对环境保护主义的态度在一次报纸的采访中暴露无遗。在那次采访中，他说，“我热爱环境，但我在热爱环境时很吝啬。”1994年这批人是自20世纪20年代以来华盛顿或者说世界所见到的最保守的一批共和党人。他们讨厌大政府，而环保主义对他们而言，就代表着大政府。在选举获胜后不久的发言中，犹他州的众议员吉姆·汉森说，“现在的问题不是要不要关闭那些（国家）公园，而是如何达到这一目标。”来自阿拉斯加的共和党人，众议院自然资源委员会主席唐·杨表示：“我看到一棵树，就如同看到一张用来擤鼻涕的纸。”他还补充说：“环境保护主义者是一个社会集团，这些人是民主党的工具。他们现在不是美国人，过去也不曾是美国人，将来也不会是美国人。”来自爱达荷州的女议员海伦·切诺韦思插话说，“环境保护政策是由一种感情上的惟灵论所驱动的，它威胁着我们这个社会的基础，侵蚀着宪法的基本原则。”这些共和党人是对是错值得商榷，但他们对自己的看法没有丝毫的怀疑。
与此同时，大西洋彼岸的政治动态却恰恰相反。在英国、德国和法国以及一些比较小的欧洲国家，社会党人的政府已经开始执政。由于长期支持环保事业，它们发现自己目前越来越依赖于绿党的政治支持。在德国，政府现在由社会党和绿党的同盟联合执掌。绿党之所以能吸引人，部分原因是因为它找到了人人都关心的问题，如酸雨和污染等等。在某种程度上，也是因为人们在争取洁净的饮水、空气和健康食品过程中所获得的道德感所致。除此之外，绿党的受欢迎还源于，并以一种积极的方式满足了，一种日益明显的欧洲独立感。随着欧共体演化为欧盟，并着眼于“强化”其经济和政治一体化，某些政策也成了表明欧洲性的手段。当然其中之一便是单一欧洲货币方案。另外一个是环境政策。这是一个很好的事由，所有的欧洲人都可以因他们处于领导地位而骄傲。同时，这也是表达他们对美国之怨愤的一种方式。在某种意义上，环境保护主义，尤其是应付气候变暖方面的政策，成了欧洲民族主义的一种表达方式，也可以说是欧洲的独立宣言。
天气继续默契地配合着这些厄运预言家们。1995年1月，鲁道夫·德尔瓦莱博士——阿根廷国家南极研究所的地球科学研究室主任，前往离南极洲半岛不远的詹姆士·罗斯岛上的一个观察站，在这个寒冷大陆的短短夏日里进行研究。1月中旬，拉森陆缘冰架上一个阿根廷基地里的同事通过无线电告诉他，他们那里不断发生冰震。1月23日，同事又通知他，“鲁迪，要出事了，冰架即将崩塌。”德尔瓦莱乘着一架轻型飞机，在这个一千英尺厚、罗德岛大小的冰架上空，亲眼目睹了简直不可思议的事。冰架就在他眼前崩塌了。“真是蔚为壮观，”他说，“一个曾经有四十多英里宽的冰台看上去就像是被孩子撕碎的聚苯乙烯泡沫塑料一样。我的第一个反应就是哭泣。”再看看这块冰架北面突入威德尔海的部分，德尔瓦莱和他的同事们预测它也将在十年内爆裂。
这是那年在气候方面最令人震惊的事件，但远不是惟一的一件。在连续五个没有结霜的冬天之后，新奥尔良州的蚊子、蟑螂和白蚁泛滥成灾。大西洋那边，西班牙人正连续四年遭受有史以来最严重的旱灾；在俄罗斯，莫斯科舍列梅季耶沃机场的沥青路面都变软了。
正是在这样的背景下，按照里约热内卢达成的协定，第一次缔约方大会会议开幕了。这个会议的目的是确定各个签约国所宣布的减少排放量的计划是否够量，如果不够，则要建议进一步采取措施。鉴于欧盟日渐强硬的态度和美国因克林顿政府上台在立场上所发生的转变，如果这次缔约方大会会议认为一切都好，那才令人吃惊呢。事实上，《柏林训令》判定这些计划和进程并不能令人满意，并要求通过有约束力的协定或借助其它法律工具来进一步加强各国的责任。这则宣言实际上重新开始了里约热内卢谈判。
其时政府间气候变化专门委员会已拥有2500位科学家，它发布的第二份报告似乎证实了需要付出更多努力的说法。他们的计算机模型也日趋完善。科学家们这时可以预测过去了，也就是说，计算机所显示的过去应该发生的事情与实际情况非常吻合。新的研究结果也进一步确证了1990年的研究结果。其中的关键语句为：“对证据的比较表明，人类对全球气候具有可知的影响。”科学家们预计，到2100年，气温将上升1至35摄氏度，这将造成海平面连续上涨和降水量增加，某些地区会遭受更猛烈的暴风雨，其它地区则会为严重的干旱所困。这份措辞谨慎的报告承认，由于计算机模型不能很好地处理云层、洋流和尘粒的情况，所以人们有理由对其结论待怀疑态度。不过，当缔约方大会第二次会议于1996年7月在日内瓦召开时，展示在代表们面前的世界前景并不令人乐观。由副国务卿蒂姆·沃斯率领的美国代表团很快行动起来，带头为解决问题做出了努力。《日内瓦宣言》的主要蓝本就是美国的一份政策声明，它承认并赞同政府间气候变化专门委员会的评估结果，要求各缔约方确定有法律约束力的中期目标，以限制并大规模地全面削减各自的温室效应气体排放量。这次美国不仅主动参与其中，而且带头向目标和时间表发起了冲锋。第三次缔约方大会计划第二年在京都召开，留给它的任务只剩�