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当时担任户部郎中的王文韶，向中央提交了《请免册报私议》，建议中央免除册报，以免各地借报销的名义“徒滋扰累”。兼管户部的倭仁十分赞赏，就拉着王文韶，起草了一份详细的报销方案，将繁琐的“造册报销”改革为简便的“开单报销”，即带兵将帅只要提供一份开支清单即可。主持中央工作的恭亲王对此也深表赞许。
恭亲王所顾虑的，也和倭仁、工文韶及前线的曾国藩、李鸿章、左宗棠们一致：按照老制度报销军费，不可为、不能为、不敢为。军事行动旷日持久，长达数年，账日难以核查，此为“不可为”；镇压太平天国，中央基本不提供军费，都靠各支部队自行就地解决，从情理上说，如今要他们报账似乎过于刻薄，此为“不能为”；而面对百战余生后的骄兵悍将，要层层追查他们的经济账目，弄不好就会激出兵变，此为“不敢为”。
恭亲王和两宫太后都是明智的，在那份“都中人十欢声如雷”的中央文件中，同意“所有同治三年六月以前各处办理军务米经报销之案，准将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销”。
对于简化军费报销程序，曾国落在家书中说：“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之。”他请求裁军的奏折，与中央宣布新的报销制度同日发出，这种巧合，就是一种心照不宣的和谐和默契。
大清肾亏
恭亲王和两官太后虽然成功地化解了湘军尾大不掉带来的高风险，但是，在战争中已经放手给地方的权力，已经很难收回。站在胜利的废墟之上，大清中央低头自省后发现：自己其实成了庙里的菩萨、宫中的太监，几乎是中看不中用的摆设。
在“耶稣的弟弟”（洪秀全）下凡折腾之前，大清国是一个高度中央集权的国家，无论军权，还是财权、人事权，都归中央统一调度，一切行动都听从和服从中央的召唤。比如在财政上，就是典型的计划经济，户部统辖全国的开支，既是财政部，也是国家税务总局，同时还行使着国家审计总署的职能。各省布政使司以及盐运道、粮储道等，都是户部派出的人马，由户部垂直领导，独立于地方督抚，负责监督和落实国家财政、税收等工作。这种大一统的计划经济管理模式，最基本的要求就是稳定压倒一切。而当太平天国将半个中国拖入战火，尤其是攻占了税赋重镇江南之后，大清的中央财政，如同其国名一般，迅速成了两袖“清”风。面对困境，中央只好动用最后一种资源：权力资源，下放权力“特殊政策”，同意地方截留税收，就地筹款，“按年定数指拨解部”。从此，在欲望勃勃的“地税”挤压下，，早已是黄脸婆的“国税”只好偏居偏房。
地方督抚们，尤其是前线将帅兼任地方督抚后，几乎成了拥有无限权力的“小皇帝”。如曾国藩，其麾下大军实际上已成其私家军队，而并非之前的“国军”，“兵归国有”成了“兵为将有”，开创了近代军队“私营化”的先河。曾国藩本人还统管财政、人事乃至辖区内的外交事务，“凡湖广、两粤、闽浙等省大吏之黜陟（zhi4）及一切大政，朝廷必以諮之”，权势之大，直逼清初的吴三桂及年羹尧。在曾国藩的示范效应下，各地督抚纷纷借机扩大手中权力，在他们的不断要求下，甚至连司法上的死刑终审权，都下放给了省里，中央放弃了作为国家机器重要象征的“生杀大权”。唐代末年的藩镇割据局面，日渐成型，中央则逐渐被边缘化，成为一种象征工具而已。
雄起艰难
在镇压太平天国的过程中，不止一次地有人游说曾国藩，更上一层楼，乃至干脆夺了江山自己称帝。出于各种考量，曾国藩并没有付诸行动，并月在战后率先交出兵权。
幸运的是，中央与诸侯当时都是人才济济，没有那种一根筋的二杆子，响鼓不用重锤，彼此心照不宣，花花轿子人抬人，才算从危机中平安地实现了软着陆。曾、左、李等“中兴名臣”顺利交出枪杆子和印把子，由此奠定了“同光中兴”的基础，为大清王朝争取到了宝贵的三十年和平发展时间，直到日本发动甲午战争。
大规模的改革开放（“洋务运动”），就在战后迅速展开。此时，一个难题摆在以恭亲王、两宫太后为首的中央面前：痛定思痛，不改革肯定不行；但是，中央却两手空空，推进改革只能继续依靠地方力量，而这又会导致地方权力的进一步巩固乃至扩大。唯一稳妥的办法，就是暂缓改革，待中央权威恢复之后再进行。但是，大乱虽然已过，小震不断，内忧外患频仍如故。不改革，祸在眼前；依靠地方进行改革，则或许还能突出一条生路。改革其实包含了两个目标，一是拯救政权，二是拯救中央，答案是显而易见的。
因此，尽管战后中央多次想收回之前下放的权力，主要是财政权，比如恢复奏销制度、撤除厘金等，却远不如收回最为敏感的兵权那么得心应手。这固然因为地方督抚抗争，但实质上还是因为中央自身硬不起来，必须依靠地方继续推进改革开放。
在轰轰烈烈的首轮工业化进程中，各省先后建立起机器局等。但是，如同当年打仗一样，中央财政空虚，只能放手继续让地方就地筹款。各省不仅截留国税（“京饷”）、挪用军费，甚至直接加捐加税，乃至随意动用国库（藩库）的资金。
在“洋务运动”中大量涌现的数十个新兴企业及事业单位〔学校等）中，真正得到中央财政全额拨款的只有天津机器局、吉林机器局等寥寥几家。而诸如江南制造局、金陵机器局、汉阳铁厂等关系国家命脉的重工业企业，都只得到部分拨款，轮船招商局则于脆在名称上就写明自了“招商”二字，其余的主要款项来源都必须依赖地方督抚各显神通、自行解决。这在培养了地方上一大批能人的同时，继续加大了地方的尾大不掉态势。
更严峻的是，改革似乎到处开花，却很少结果。中央调控的缺位，导致中央无法在全局层而上进行有效的资源配置，各地督抚好大喜功，竞相攀比，重复投资，重复上马；再加上新型企事业单位既脱离了常规的纪检监察体系（尽管监督效率极低）的视线范围，又缺乏一整套的符合契约精神的法规的约束，内部管理混乱，效率极低，导致有限的资源在改革的旗号下被严重浪费。如左宗棠创办的福州船政局，每月“薪水工食”一项开支即达3。9万两，而船政局每月定额经费才5万两，高达80％的经费是“吃饭”之用。尽管针对各项改革事业中的腐败行为，举报信、意见书不断，但弱势中央却大多只能望洋兴叹。
美国著名历史学家和政治学家巴林顿·摩尔在其名著《民主与专制的社会起源》中指出：中国近代的现代化努力之所以总是失败，原因就在于中央政府太过软弱，而无法制定有效的国家工业化计划。
美国学者罗吉尔伯特·罗兹曼在《中国的现代化》中认为，如中国这般的国家，实行高度的中央集权，有助于力量的协调和资源的征用，从而得以支持现代化的进程。而萨缪尔·亨廷顿认为，只有一个强大的政府，才能拥有足够的资源动员能力，克服市场机制自身无法克服的缺陷，保证现代化过程中所必需的政治稳定。
恭亲王主导的改革，从地方上先入手，绕开更为艰难的中央改革，先易后难，这自然是一种策略上的考量。但改革实际上的成本，就是牺牲了中央集权的权威资源。
英国驻汉口领事傅磊斯曾在1901年写信给《泰晤士报》记者莫里循：“现在还有谁人将总理衙门盖章的护照看得像某个总督签署的护照那样有效呢？你大概还记得两广总督曾经告诉我，总理衙门只能向他提出要求，而不敢命令他。事实上，除了皇帝外，连军机处也不能对一个总督下命令。在紧急情况下，像我们去年夏天见到的那样，如果皇帝依照错误的奏章发下圣旨，总督也可以不服从。”
军机大臣也公开承认：“今日之督抚，即前代之藩镇。责任固不可不专，事权亦不可过重。”《东方杂志》则描摹了地方坐大后中央的尴尬：“观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不复；提拨款项，则藉词抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策请于政府，不闻为之一筹画也；有困难之交涉于政府，不闻为之一担任也。”
恭亲王推行改革，目的之一就是重塑中央权威，但改革的结果却是权威涣散，号令不出中南海，威仪只限紫禁城，中央失去了对地方的财政、组织人事，乃至军队的控制，这埋下了日后武昌城头一夫作乱而江山变色的祸根……
第三十一章 改革的阳谋
【 专攻裱糊的改革，令韬晦之术成为改革者的必修课，以确保自己成为先
驱，而非先烈。恭亲王就是韬光养晦、绵里藏针的个中高手。改革的大幕在
东亚升起，恭亲王一己之阳谋及手腕，能敌得过人家一国的阳谋兼阴谋吗？】
一起小小的交通事故，似乎为大清中央的一场路线斗争画上了句号：副总理级别的老干部倭仁从马上摔下来了，而且据说是故意的。
倭仁是文渊阁大学士、翰林院掌院学士，同时还兼着工部尚书衔，一人执掌着大清国中央的宣传、文教、建设等大权。更为重要的是，他还是同治小皇帝的老师。尽管他是蒙古人，却成为（或表现得如同）一名坚定的“传统文化”的卫道者，在内忧外患激发出来的改革声浪中，逆流而上，抵御着从科学技术到制度文明等西方“低俗文化”的入侵。
这一年（1867年），倭仁已经64岁，究竞是什么促使这样一位老迈龙钟的高级领导干部，不惜自残呢？
西学根源于中国？
这场交通事故的背后，是一场起因于“北京外国语学校”（京师同文馆）扩大招生的改革大辩论，就是在这场辩论中，恭亲王提出了一个雷人的论点，大大震慑了保守者们：西学根源于中国，学习西方就是学习古代中国。
几个月前（1866年12月I1日），恭亲王上奏，建议同文馆在讲授外文之外，添设一馆，专门讲授天文、算学等西方科学知识，而且扩大招生对象，从以往只在八旗子弟中招募13～14岁的少年，改为面向所有满汉举人及科举正途出身的五品以下京外各官。这一建议立即得到了慈禧太后的批准。一个月后，恭亲王再度递交了报告，建议将官方学术机构翰林院中的学者（庶吉士、编修、检讨等）纳入招生对象，因为这些人“学问素优，差使较简，若令学习此项天文、算学，成功必易”。
成立于1862年的京师同文馆是大清“外交部”（总理各国事务衙门）的直属机构，也是大清国首家近代化干部学校，待遇十分优厚，远超之后的各级各类军校等。所有学生每月都能领取10两月薪，而月伙食、住宿、书本文具等，一律免费，每月考试合格者奖金就高达32两。学校还专门配了厨师，学生甚至可以随时点菜送到寝室内。更为重要的是，根据规定，对于优秀学员，在干部任用、提拔等方面一律从优。这样的待遇，对于翰林院这个清水衙门中坐冷板凳的穷干部们来说，当然是有吸引力的，而对于那些还未进入仕途的举人们，更是充满了现实诱惑。
但是，这一举措却随即引发了一场激烈的争论。首先提出反对的是山东道监察御史张盛藻，他高举政治挂帅的大旗，认为“气节”才是“自强之道”，而不是轮船和枪炮，只要有“气节”，就可以无敌于天下，“以之御灾而灾可平，以之御寇而寇可平”。他认为，科举正途人员是政权的接班人、干部的预备队，关键是加强政治理论学习和思想道德教育，“读孔孟之书，学尧舜之道”，而完全不必去学习天文、算学之类的“机巧”，否则就是“重名利而轻气节”。至于天文、算学，只需将它们划归钦天监、工部等相关部门管理，招收些能工巧匠即可。
张盛藻奏折一上，立即遭到上谕的批驳。慈禧太后的批示明确指出同文馆就是“正途”，而天文算学“本为儒者所当知，不得目为机巧”，此举不过是“借西法以印证中法，并舍圣道而人歧途，何至有碍于人心士习耶？”
其实，这种反对意见，恭亲王早己料到。在他建议将同文馆招生范围扩大到翰林们的奏折上，就用长篇大论做了伏笔。他鲜明地提出“天下之耻，莫耻于