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埂Ｇ宄幸惶酌苋缰胪那蚧郑庑┑厍植荚谥泄�18 省。每省分若干道，道以下依次有府、州和县。地区的命官和他们那些遍布境内的下属助手构成地方政权的主体。正如从牛津、剑桥用古典文史教育训练出来的英国文官那样，他们被认为是无所不能的，要负责征税，维持治安，执法判案，主持科举考试，监督释站，以及在他们辖区内的所有公务。在理论上，他们是民之父母，并且被称为、或者不如说自称为“父母官”。朝廷命官分九品，每品各分正从。每品官都有特制的漂亮朝服，包括帽上的各色顶珠、官服胸背的锦绣“做片”。特权、职衔和身份待遇，都有明文详细规定。高官可赏戴三眼花翎、或赐以“太子少保”的官衔。各省高级行政官介乎首都政府与各级地方官员之间。省级官包括一名通常管辖两省的总督和一位较低级的同僚、即管辖一省的巡抚。这两名官员的安插当然是为了使他们彼此制约，因为凡是涉及重要事务，他们必须联合行动并会衔上奏。在清朝，总督常常是满人，而巡抚是汉人。督抚之下有四个在全省行使职权的官吏：布政使（司政务）、按察使（管司法）、盐运使和督粮道（督收供应京城的潜米）。
这辽阔中华商国的公务，也如同在所有官僚体制中一样，是凭多种公文的频繁往返来处理的。这多种多样的往返公文，从其特定的格式和名称就可看出官场的繁文褥节。巡抚呈皇上的奏书有一定格式，致下属的又是另一格式。每件公文的开头辞句都明显标出它是上行、平行还是下行的。同样，呈皇上的奏折和皇帝诏令也都有特定格式。每件公文都通过拟办、传送、收发等一定的手续。几十万摇笔杆的文犊人员成年累月地忙于缮写、登记和分发公文。在北京皇宫的档案房里，常用的公文程式就有100 种以上。
公文的流转由释站进行。这些骤站远达帝国四方，但仅限于运送公文、公物？（如公款）和因公出差人员之用。这套邮制由大约2000个驿站组成，它们分布在五条干线和许多支线上，深入东北，穿越蒙古，西及新疆西藏，东南抵沿海各省，并通过中部内地到达南方。在这些泽道上往返的骤差等人，备有官方文书凭证，借以有权使用各种运输工具，这些工具在不同地区也许是马、骆驼、驴、轿或船。紧急时驿差每站换乘快马，可日行250 英里。在19 世纪初，这种快递可在三星期内把公文从广州送到北京。从上海到北京则为一星期。
中央控制。有了这个由沿着驿路流转的公文和人员进行联系的官吏网，首都所要解决的问题，是怎样促使地方官员执行任务，防止他们不听指挥。这种控制，除前述满人为维护其皇朝而采取的那些特殊措施外，还采用了所有官僚体制通用的方法。
第一种方法是由皇帝亲自任命下至县官的所有官吏。这就使所有官员都体会到他们要仰赖天子皇恩，负有向他个人效忠的义务。另一种方法是轮调官职。很少有官员能在任所留任三年以上，他们至多也只能在一个地方连任六年。通常当一个官员从甲地调往乙地时，他都要路过首都参加陛见，重新与统治者接触。由此可见，中国官员是在帝国各处流动的一群人，不能扎根于任何单独一块地方。为此，他要依靠官话（即北京话）作为官场通用的混合方言。往往一个官员到达新任所时，发现他不懂当地方言，因此只好更加局限在官署的圈子里。防止官吏在地方扎根的另一办法是“回避制”，按照这个制度，任何人不能在本省当官，以防他对家庭的私情，影响他对朝廷的忠贞。
另一个防止官员权大的习惯做法，是父丧后丁忧三年（实际约25 个月）的规定，在这期间，官员杜门不问世事。正如阿瑟？ 韦利所说的，这是“一种‘休息’期，通常发生在一个人官场生涯的中期。这使他有一段进修反省的时期，最后能够写出他曾打算撰写的书也便于他恢复因官场应酬饮食无度而找伤的身体，养息因同时应付妻妾而耗竭的元气”。
官僚政治的原则一般是使一个官员制约另一官员。这特别是通过共同负责制来实行的。六部各有二尚书，一满一汉，互相监视。常常在一个人出名之后，派他兼管多职，使他哪个职务也不能完全主持，同时也派许多人去完成同一项任务，使谁也不能完全加以控制。事实上，有时设立许多官署来执行同一职责，通过叠床架屋的办法，使之互相制约。这种官署重叠和采用共同负责制的结果，使每个官员为各种任务所缠身，而每项任务又都有他人牵涉在内。这有点像几十个合伙人组成合伙事业，共负无限责任一样。在这些由许多官员共同负责一项工作而产生的直接制约外，上面还有“都察院”。都察院里选用了56 名以忠直著称的御史，分驻在各省的15个道，负责不断向皇帝上奏有关朝廷与人民利益的一切事务。清初诸帝甚至还发明了一种“亲展”型的绝密“宫廷奏折”，钦差以此向皇帝呈送秘密报告，只能由皇帝亲自拆阅，阅后的批示也只送交递呈者本人。这样，整个官场都有统治者的密报人员。
官僚制度所固有的弊端异常明显。形式上，所有事情都从底层发动，层层上报到顶上的皇帝去决定，因为各省奏折都是要送到京城皇帝那里去的。这样，较高级的官可对所提建议有选择转呈的余地，而下级官员所提出的创新或没有先例的意见是既不易上达而又危险的。唯命是从则比较安全，这就易于扼杀下层的主动性。另一方面，最上层那个人的工作效率常因他忙不过来而受不利影响。所有的重要问题都要经他批准。所有的立法和判例都要由皇帝的诏书来制定。现代中国仍受这一传统之害。
鉴于帝国官僚政府对中国人的整个生活拥有全面的专断权，人们不免感到惊奇的是，官员人数居然不多，并且相当分散。按编制，京城和各省的文官总数不过九千。武职官员据说只有7500 人左右。当然，此外确有越来越多的编外人员或“候补”官，可派去办理各种差事而不给实缺。另外还有一大批文案和管事，是中国衙门里从事缮写、记录、商谈、送往迎来等不可或缺的。官僚机构中的人手总数，如果把下面的阁人、差役、轿班计算在内，无疑有上百万人。但是，如果只算有真正官衔，有资格作皇上代表，能采取官方行动并逐级上奏的，我们发现他们人数不多，而且分散各地。据粗略估计，总数至多不会超过3 万或4 万“官员”，而他们所治理的却是一个约有2 亿、并在19 世纪中叶可能已增至4 亿人口的国家。例如，在九品里接近下层的七品官中，头一类官就是县知事，他负责管30 万之众的人口。朝廷官员为数不多的情形反映了这样的事实，即它是依靠土绅阶级在农村领导和主宰农民的，这在前面已经说过了。
政府作为有组织的“贪污案体”。官僚政治的另一反常现象是它的棒禄微薄。根据官方红册，管辖象欧洲各国那样大的两省的一名总督从他皇帝主子那里领到的棒禄，相当于每年300 美元。除这笔名义上的傣禄外，另加一笔领自省库而不是国库的较多报酬。对于总督来说，这笔补助薪金（叫“养廉”）相当于每年41000美元。但把所有的收人都加起来，这样的薪金仍不能初步满足一名必须延聘大批幕僚和特别助手的官员的需要。
朝廷命官必须对他们治下发生的一切公众事件负责，但不必对所有公款负责。预算和会计手续是非常简陋的。官员们靠我们今天称之为“系统化的贪污”行为来谋生，而这种行为有时变成了敲诈勒索。这是错综复杂的私人关系制度必然会出现的伴生物，而每个官员则必须跟他的上司、同僚和下属保持那样的关系。在历史上的官僚体制中，中国式官僚制的突出之点是“勒索”和任人唯亲，这是彼此起加强作用的孪生制。头一套做法是以冠冕堂皇的形式而不是偷偷摸摸搞的。下级官员在履行其职责的过程中，照例要馈送上司“礼敬”。这种礼敬的数量同旧中国的所有物价一样，要依靠个人的关系而定。“勒索制”并不比盛行于中国生活中其他人与人之间的讨价还价更加事先有所准备。官员间的外快收人同收入太少的堂信仆役直到不久以前还从每次收付款项中索取的小费比起来，只不过是钱数多些，其性质却是一样的。
重用亲戚的惯例给“勒索”或“示意”增加了方便，因为它使违反公众利益的私人勾结更加有恃无恐。甚至经书也赞誉尽心为家、特别是孝顺父母的美德，认为这是高于对国家的任何义务的。因此，京城里依靠各省赋税供应的朝廷利益就经常同所有官员的各式各样私人利益发生冲突，因为每个官员都要赡养他的亲属，并为他自己的前途着想。高官通常意味着财富。乾隆皇帝的宠臣和坤，因贪污及其他罪名，于1799 年被嘉庆皇帝投狱审讯时查出的财产，照当时美国货币推算，要值10 亿美元以上，这大概是空前绝后的最高记录了。另一个于1841 年鸦片战争时失宠的满族大臣，经查抄后证明他的财产总计约有425000英亩的田地，价值3000 万美元的金银珠宝，以及9O 个钱庄和当铺的股本。我并不想说，西方人在贪污受贿的手法上落后，或不那么高明。然而在中国，直到近代贪污受贿仍是个公认的惯例，恬不知耻而且肆无忌惮。
人民共和国的庞大新官僚体制，必须以这个传统为背景来考察。尽管在总的效果上是史无前例的，这个体制仍不能不在旧的基础上建立起来。它也面临着这样一个由来已久的问题：怎样使官员们保持朝气、效率和清廉。
法律
在西方传统中，官僚政治受法律调节。个人可以求助于法特啪保护，来对抗官员的专擅。我们西方的公民自由权就靠这一点。但是，法律在中国人的生活中并没有照这个样子发展，来保护个人的政治权利或经济地位。公元前3 世纪法家对于法律的早期运用，是作为协助专制政府实行行政统一的工具。以后的汉室仍运用法家的某些做法，如家庭人员的连坐制。这样，所谓“儒者之国”尽管赞扬孔子及其礼教，也吸收了法家传统中的一些成分。自此以后这个传统一直绵延下来，并且不断地重振声势。
研究法律史的现代学者，还刚开始查阅那卷帙浩繁、分支众多的中国法律文献。8 世纪大唐律及其后宋、元、明、清各朝律例，尚有待西方学者去进行分析。按照现代以前的任何标准来看，中国法典显然是自成一格的宏伟巨作。也同中国社会的许多其他方面一样，中国旧法制是“非现代”的，然而按其所处的时代环境来看，还不应马上称它是“落后”的。早期欧洲观察者曾对中国人的秉公执法获有深刻印象。只是到了18 、19 世纪，西方改革了法律和刑律之后，中国才落后了。
然而，另人的法律概念根本不同于西方。它起源于古代中国人对天理（自然秩序）的观念，认为人的行动必须合乎天理，而统治者的职责是维护这种协调一致。统治者是以懿行美德而不以法律来影响百姓的，所以认为通晓事理的文明人会受这种榜样和高尚行为规范的指引，而毋需绳以法规。按照这一理论，只有对那些野蛮的、未开化的人，即那些不遵圣贤教导和皇帝榜样的人，才需要实行惩罚而使其愉服。明正赏罚，在于表明每个人按其身分应采取什么样的合乎体统的行动。但在理论上，赏罚总被认为是保证人们循规蹈距的次要手段，其目的是“以罚止罚”。
对中国的这种法律制度，可以试作一些概括。首先，中国人不把法律看作社会生活中来自外界的、绝对的东西；不承认有什么通过神的启示而给予人类的“较高法律”。摩西的金牌律是神在山顶上授予他的，但孔子只从日常生活中推究事理，而不求助于任何神灵。他并不宣称他的礼法获得什么超自然的认可。他只是拐弯抹角地说这些礼法来自自然领域本身的道德性质来？自这个世界，而并非来自人类无从认识的另一世界。据此，法律条例就只是这道德精神的一种表现形式，是可供仿效的模范或榜样，或者是施政或守礼的有效准则。因此，破坏这样的准则是实际上求得方便的问题，而不是 宗教原则问题。法律从属于道德。它之获得认可，是在于理性，或者说在于那作为道德基础的社会共同经验。这就避免了不适当的二元论，那是西方在法律条文与格遵道德常情二者之间产生出来的一种主张。
在实践上，中国帝王的法典主要是刑法，是为惩治缺乏教养的人用的。它也是行政性的，并规定了典礼的细节。换言之，法典的一部分是由行政裁决积累而成的。它几乎全是公法